違反行政法規強制性規定的合同是否有效

案情簡介

2009年3月，甲縣國土資源局發布采礦權掛牌出讓公告，該公告內容顯示：擬出讓A鐵礬土礦，出讓年限3年。2009年5月4日，李某通過公開出讓的方式以300萬元競得A鐵礬土礦的采礦權，并與甲縣國土資源局簽訂了出讓協議。

協議簽訂后，李某于2009年5月20日向甲縣國土資源局繳納了采礦權價款300萬元，隨后組織生產。李某稱其在開挖過程中，認為該礦鐵礬土的儲量極少，達不到甲縣國土資源局出讓時承諾的儲量，沒有開采價值，就停止開采，但只提供由某地質大隊項目部出具的非正式勘查報告一份，證明該礦鐵礬土儲量極少。甲縣國土資源局對此不予認可，后經雙方協商未果，李某于2009年10月14日提起訴訟。李某認為甲縣國土資源局出讓的鐵礬土礦儲量存在嚴重瑕疵，且該礦區開采范圍距某水庫大壩不足100米，違背法律法規強制性規定，雙方簽訂的出讓協議無效，要求甲縣國土資源局返還出讓金300萬元。

甲縣國土資源局主要提出了如下答辯意見：一、原告所稱的“儲量嚴重不實”沒有證據證明；二、原告訴稱“A鐵礬土礦距水庫大壩不足l00米，影響大壩安全”無法可依；三、該案屬于行政法調整的范疇，原告按照民事訴訟程序起訴不當。

法院判決

受案法院審理后判決如下：

一、原告李某與被告甲縣國土資源局于2009年5月4日簽訂的《A鐵礬土礦采礦權有償出讓協議》因違反行政法規的禁止性規定而無效；二、甲縣國土資源局與李某對有償出讓協議的無效均有責任，其中甲縣國土資源局承擔主要責任，李某承擔次要責任，被告應當返還原告所繳納出讓金300萬元的70%，即210萬元；三、駁回原告李某的其他訴訟請求。

觀點評析

本案的爭議點主要有下述三個：

一是原告所稱的“儲量嚴重不實”能否認定？二是李某與甲縣國土資源局簽訂的A鐵礬土礦采礦權出讓協議是否有效？三是本案是民事法律關系還是行政法律關系？下面就這三個問題進行討論。

原告所稱的“儲量嚴重不實”能否認定？

《民事訴訟法》第六十四條規定：“當事人對自己提出的主張，有責任提供證據。當事人及其訴訟代理人因客觀原因不能自行收集的證據，或者人民法院認為審理案件需要的證據，人民法院應當調查收集。人民法院應當按照法定程序，全面地、客觀地審查核實證據。”《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規定》第六十三條規定：“人民法院應當以證據能夠證明的案件事實為依據依法作出裁判。”第六十四條規定：“審判人員應當依照法定程序，全面、客觀地審核證據，依據法律的規定，遵循法官職業道德，運用邏輯推理和日常生活經驗，對證據有無證明力和證明力大小獨立進行判斷，并公開判斷的理由和結果。”綜合以上法律規定我們可知，對于一般的民事訴訟，我國實行“誰主張，誰舉證”的舉證責任原則。同時，人民法院在應用證據時，要審查證據的客觀性、可靠性和關聯性。

在本案例中，原告認為A鐵礬土礦礦產儲量與被告出讓時所承諾的儲量存在嚴重不實問題。對此，原告提供了某地質大隊某項目部出具的證明。但經法院審查后發現，該證明并非正式的勘查報告，證明力較弱。《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規定》第六十五條規定：“審判人員對單一證據可以從下列方面進行審核認定：（一）證據是否原件、原物，復印件、復制品與原件、原物是否相符；（二）證據與本案事實是否相關；（三）證據的形式、來源是否符合法律規定；（四）證據的內容是否真實；（五）證人或者提供證據的人，與當事人有無利害關系。”由該條規定可以看出，原告所出具的證據來源并不符合相關的法律規定，同時，因為是非正式的勘查報告，其證據內容的真實性也有待考證。

與此同時，原告提供證明后，被告對該證明提出異議，不予認可。《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規定》第七十三條規定：“雙方當事人對同一事實分別舉出相反的證據，但都沒有足夠的依據否定對方證據的，人民法院應當結合案件情況，判斷一方提供證據的證明力是否明顯大于另一方提供證據的證明力，并對證明力較大的證據予以確認。因證據的證明力無法判斷導致爭議事實難以認定的，人民法院應當依據舉證責任分配的規則作出裁判。”根據該條規定，在本案中，原被告均就A鐵礬土礦的實際儲量問題分別提供了相反的證據，但都沒有足夠的依據來否定對方的證據，此時，人民法院需要依據舉證責任分配規則來作出裁判。《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規定》第二條規定：“當事人對自己提出的訴訟請求所依據的事實或者反駁對方訴訟請求所依據的事實有責任提供證據加以證明。沒有證據或者證據不足以證明當事人的事實主張的，由負有舉證責任的當事人承擔不利后果。”根據此項規定，因原告所提出的證據不足以證明A鐵礬土礦儲量存在嚴重瑕疵的事實，故原告訴稱的該項理由證據不足，法院應該不予支持。

李某與甲縣國土資源局簽訂的A鐵礬土礦采礦權出讓協議是否有效？

《中華人民共和國礦產資源法》第二十條規定：“非經國務院授權的有關主管部門同意，不得在下列地區開采礦產資源：（二）重要工業區、大型水利工程設施、城鎮市政工程設施附近一定距離以內。”《水庫大壩安全管理條例》第十三條規定：“禁止在大壩管理和保護范圍內進行爆破、打井、采石、采礦、挖沙、取土、修墳等危害大壩安全的活動。”第十五條規定：“禁止在大壩的集水區域內亂伐林木、陡坡開荒等導致水庫淤積的活動。禁止在庫區內圍墾和進行采石、取土等危及山體的活動。”《合同法解釋一》第四條規定：“合同法實施后，人民法院認定合同無效，應當以全國人大及其常委會制定的法律和國務院制定的行政法規為依據，不得以地方性法規、行政規章為依據。”與此同時《合同法解釋二》第十四條規定：“合同法第五十二條第（五）項規定的“強制性規定”，是指效力性強制性規定。”

《中華人民共和國礦產資源法》是由全國人大常委會制定的法律，《水庫大壩安全管理條例》是由中華人民共和國國務院制定的行政法規，這都符合《合同法解釋一》第四條中有關強制性規定的制定主體的要求。強制性規定可分為效力性規定和管理性規定。效力性規定是指法律及行政法規明確規定違反了這些禁止性規定將導致合同無效或者合同不成立的規范；或者是法律及行政法規雖然沒有明確規定違反這些禁止性規范后將導致合同無效或者不成立，但是違反了這些禁止性規范后如果使合同繼續有效將損害國家利益和社會公共利益的規范。《水庫大壩安全管理條例》第十三條和第十五條中所禁止都是極易導致大壩出現垮塌會危害到附近居民人身和財產安全的活動，如果繼續履行違反這些禁止性規范的合同，將會對社會公共利益有所損害。由此可見上述兩條規定是屬于效力性的強制性規定，符合《合同法解釋二》第十四條關于效力性強制性規定的限制條件。

綜上所述，在本案中，被告出讓給原告的A鐵礬土礦的開采范圍有一部分距水庫大壩不足100米。如果在大壩的保護范圍內大肆開采，可能會影響到水庫大壩的安全，損害社會公共利益。

因此，原被告雙方簽訂的有償出讓協議既違背了上述行政法規的禁止性規定，同時也損害了社會公共利益。《中華人民共和國合同法》第五十二條第一款規定：“有下列情形之一的，合同無效：（四）損害社會公共利益；（五）違反法律、行政法規的強制性規定。”據此，該有償出讓協議應為無效協議。故原告請求確認該有償協議無效的理由成立，法院應予以支持。

《中華人民共和國合同法》第五十八條規定：“合同無效或被撤銷后，因該合同取得的財產，應當予以返還；不能返還或者沒有必要返還的，應當折價賠償。有過錯的一方應當賠償對方因此所受到的損失，雙方都有過錯的，應當各自承擔相應的責任。”本案中，被告作為政府部門，明知A鐵礬土礦礦址距大壩較近，進行開采會危及大壩的安全，甚至危害到社會公共利益，仍對該礦進行公開出讓。因此，被告對該協議的無效應承擔主要責任。而原告在簽訂該協議前，應該對A鐵礬土礦進行實地考察，對其開采范圍距大壩較近的情況也應該是明知的，因此，原告對該出讓協議的無效也存在過錯，應承擔次要責任。原告在取得該采礦權后，進行了相應的開采，不但給國家資源造成一定的損失，也造成該礦區地表的相應破壞，很難回復原狀，也給被告造成了一定的損失。故原告要求被告返還出讓金的請求應予以部分支持，被告應當返還原告所繳納出讓金300萬元的70%，即210萬元。

本案是民事法律關系還是行政法律關系？

根據《中華人民共和國民法通則》第二條規定：“中華人民共和國民法調整平等主體的公民之間、法人之間、公民和法人之間的財產關系和人身關系。”本案中的某縣國土資源局雖然具有行政管理職能，但其并不是上述規定中的地質礦產主管部門，其只是通過公開掛牌出讓的形式以一個出讓者的身份與原告李某就A鐵礬土礦的采礦權轉讓進行協商，李某是否接受，全憑自愿，該局并沒有以管理者與相對人的不平等身份出現，并使用其行政權力強迫李某與其簽訂該有償出讓協議。

由此可見，該協議是基于平等、自愿、等價有償的原則上簽訂的，被告與原告在簽訂該協議時處于平等的主體地位，雙方之間不存在命令與服從的關系，而是平等主體之間的財產法律關系，應該受到民事法律的調整。故本案屬民事法律關系，原告提起民事訴訟程序是正確的。

（作者單位：中南大學法學院）