對城鎮化建設用地保障工作的調查與思考

劉建躍

黨的十八大作出了“四化同步”的重大部署，中央經濟工作會議提出了城鎮化發展戰略，今后一個時期內，城鎮化將是我國現代化建設的重要任務和新一輪經濟增長的支點之一。土地作為城鎮化建設的主要要素，研判城鎮化建設的土地保障問題，已經成為當前必須面臨的一項重大課題。現以對常德市城鎮化建設的調研為基礎，結合當前常德市城鎮化建設和發展實際，就促進城鎮協調發展的土地保障工作作初步探討。

近年來常德市城鎮化建設用地

保障情況

近年來，常德市城鎮化建設發展較快，目前已基本形成以中心城市-縣城-重點鎮為中心，以澧水、沅水為片，以319、207、205等國道省道線為軸的城鎮體系。全市現有建制鎮106個，城鎮人口267萬，城鎮化率為43%，共有國家級重點鎮10個、省級示范鎮1個、省級重點鎮8個、市級重點鎮10個、城鄉一體化建設市級示范鎮（鄉）12個以及全省城鄉統籌示范鎮（村）8個。其中，市本級中心城區自2008年以來，城市建設投入達260億，建成區面積擴大一倍達到82.5平方公里，人口達到80萬，建成了以武陵大道為中軸線的“十縱十橫”道路內網和外環為主框架的城市道路體系，拉開了100平方公里的城市路網框架。為促進城鎮化平穩快速發展，全市國土資源部門立足本職，創新思路，在保障用地方面采取了一系列行之有效的差別化支持服務舉措。

在規劃上科學謀劃，合理布局城鎮化建設用地。一是高起點、高標準、高質量地科學編制市、縣、鄉（鎮）土地利用總體規劃，為推進城鎮建設發展提供規劃指導和保障。在編制市、縣、鄉三級新一輪土地利用總體規劃（2006-2020）時，與國民經濟社會和發展規劃、城鄉規劃、村鎮規劃、產業發展規劃充分銜接后，按照未來城鎮發展布局，充分考慮未來城鎮化發展對建設用地的需求，整體謀劃，統籌安排，合理布局，將制約未來區域城鎮發展的基本農田調出，為城鎮化建設預留充足的空間。二是合理規劃構建結構協調、布局合理的小城鎮用地保障體系，在全市確定了桃源、漢壽、鼎城、石門、澧縣、臨澧、安鄉等區縣城關鎮，以及鼎城區灌溪鎮，漢壽縣太子廟鎮、蔣家嘴鎮，桃源縣盤塘鎮、陬市鎮、漆河鎮、桃花源鎮，臨澧縣合口鎮、新安鎮，石門縣皂市鎮、壺瓶山鎮，安鄉縣黃山頭鎮，津市市新洲鎮共20個重點城鎮，突出地方特色，在規劃上重點保障和扶持。如我們根據實際特色，在規劃上對市本級城區西郊的桃源縣陬市鎮（建材物流）、武陵區河洑鎮（觀光農業）、鼎城區灌溪鎮（工程機械）實行組團布局、錯位發展，加強用地保障，近年來三鎮發展迅速，逐步顯示出較強的綜合發展效益。三是完善城鎮發展思路，積極引導城鎮化建設轉變用地方式，向適建山地發展，將工業園區放在低丘山地，堅持少占或不占耕地特別是基本農田。如臨澧縣實行“山崗建園”，用207國道兩旁200多公頃的稀疏山林地作為縣工業園進行規劃布局，不僅保證了原計劃的115公頃農田未被占用，而且形成了一個規劃面積10.68平方公里的新工業園區，縣城初步呈現工礦、行政、居住、商業同類集中、各行分離的格局。

在計劃上重點傾斜，盡量保障城鎮化用地需求。一是用地指標重點傾斜。在用地指標嚴重不足的情況下，充分發揮規劃計劃的管控作用，實行有保有壓的差別化用地保障措施，優先保障新型城鎮化建設、城市基礎設施建設、重大民生工程建設和城鎮化產業配套工程等項目用地，對城鎮保障性安居工程項目用地應保盡保，最大限度地滿足城鎮經濟建設發展的合理用地需求。如2012年重點傾斜保障了常德經濟技術開發區德山鎮、石門橋鎮70公頃項目用地，桃花源管理區桃花源鎮30公頃項目用地，西洞庭管理區祝豐鎮40公頃項目用地。二是城鄉統籌項目優先安排。城鄉建設用地增減掛鉤試點和農村土地綜合整治是統籌城鄉用地、拓展城鎮化建設用地空間的重要平臺，2008年至2012年，全市共實施增減掛鉤項目12個，涉及9個縣市區，周轉建設用地指標12000多畝，有效緩解了城鎮化建設用地供需矛盾；實施農村土地綜合整治項目452個，累計新增加耕地10.07萬畝，確保了城鎮化建設用地的耕地占補平衡。在土地整理項目安排上，對耕地集中連片、土地整理潛力較大的鄉鎮我們予以優先安排，并將農村土地綜合整治、新農村建設、城鎮建設等項目內容與資金實行整合，綜合促進城鎮發展，實現“一臺同唱、一舉多得”之效。如2012年優先安排了支持柳葉湖旅游度假區、澧縣車溪鄉發展旅游特色小鎮建設和澧縣張公廟鎮特色觀光農業改革試點區的土地整治項目，促進了當地城鎮建設發展。三是積極引導城鎮建設節約用地。近年來，通過大力推廣節地型城鎮建設模式和節地型產業發展模式，積極引導縣域、鎮域經濟調整結構，轉型發展，可持續發展。2008年以來，通過土地規劃預審，嚴格控制違反產業政策、供地政策及“兩高一資”、重復建設項目，先后核減近4000畝土地，促進了節約集約用地和城鎮化建設。

在服務上優先支持，激發城鎮化建設發展活力。一是搞活土地市場。通過加強土地收儲、前期開發和土地出讓工作，積極推動土地市場建設。2008年至2012年，全市共出讓國有土地使用權5166宗，總面積4.54萬畝，出讓成交總價款162.97億元，為城鎮化建設籌集了大量資金。二是快速征地拆遷。2008年以來，僅市本級就征收土地1.77萬畝，完成拆遷5122戶，建成公寓樓安置小區22個，建成安置房3740套，總建筑面積82.5萬平方米，實現了拆遷與安置的供需平衡，確保了一批城鎮化建設項目的順利開工建設。三是強化用地服務。對新型城鎮化建設項目用地的征收、農轉用審批、供應審批等工作，建立綠色通道，全程跟蹤服務。2008年至2012年，全市共批回新增建設用地8.6萬畝，有效地保障城鎮化建設用地。同時，向常德經開區、桃花源管理區、西洞庭管理區、西湖管理區國土管理機構下放土地管理服務權限和職能，優化用地服務，為城鎮化建設營造了良好的用地環境。四是嚴格土地執法。一手抓對合法用地的保障和服務，一手抓對違法用地的預防查處，形成對違法違規用地的高壓整治態勢，并加大拆違控違工作力度，維護正常有序的土地利用和管理秩序，確保土地管理法律法規和政策規定有效落實，保障城鎮化建設順利推進。

城鎮化建設中用地保障存在的

主要問題

雖然近年來我市在保障城鎮化建設發展用地方面做了大量工作，但仍面臨很多困難和問題。主要表現在以下方面：

規劃之間不協調。按照法律規定，城鄉建設規劃應當與土地利用總體規劃相銜接，其制定的建設用地規模不得超過土地利用總體規劃確定的建設用地規模。土地利用總體規劃的各項控制指標是上級政府下達的，其功能分區經批準后具有法律效力，必須嚴格執行，剛性很強。但目前，市、縣兩級城市建設規劃的基期為2012—2030年，土地利用總體規劃的基期則為2006—2020年，兩者時間差較大，對接不足，缺乏整體謀劃和精細設計，存在很多不相適應的地方，導致兩個規劃的控制和規范作用不能有效協調、同步實現。而且還有一些鄉鎮區域沒有建設規劃，導致建設的隨意性和盲目性很大，僅僅依靠土地利用總體規劃，難以發揮規劃的控制作用，不能有效地促進城鎮和鄉村的有序建設。

用地指標不夠用。近幾年省里每年下達給常德市的用地計劃從未超過9000畝，而全市每年的實際需求均2萬畝以上，用地計劃指標嚴重不足，土地供需矛盾突出。目前，與全國和全省城市化平均水平比較，2012年常德市城鎮化水平較低，比全國（52.6%）低9個百分點，比全省（46.5%）低3.5個百分點，且低于周邊地區，區域競爭的壓力十分大。在今后一段時期之內，我市城鎮化發展的目標是城鎮化率年均提高2%左右，2015年達到48%，城鎮總人口達310萬以上，城鎮化建設用地規模還將持續擴大、剛性增長，用地計劃不夠的矛盾將更為突出。

土地利用不集約。目前，全市106個建制鎮、102個鄉，平均每個建制鎮管轄、輻射的人口2～3萬、地域6～7平方公里，鎮區人口規模則更小，絕大部分在1萬人以下，小城鎮發展水平不高，城鎮分布分散，規模偏小，集聚能力弱，輻射功能不強。城鎮用地的內部結構和布局不盡合理，商品房開發落后，居民單家獨院多，建筑密度與容積率低，占地面積大，人均用地超標，土地收益不高，影響城鎮建設。城鎮獨立工礦用地部分企業規模偏小、分布過散，土地產出效益較差。由于小城鎮多分布在農村，城鎮化建設用地不節約集約，存在浪費土地現象，與耕地保護矛盾突出。

征地拆遷難推動。征地拆遷是城鎮化建設過程中躲不過也避不開的重要環節，目前主要面臨著兩方面的巨大壓力：一是項目多與時間緊的壓力。近幾年各類項目呈快速增長態勢，項目一旦啟動后，拆遷騰地往往要得快、催得急，拖不得、等不起，壓力巨大。二是補償標準政策性強與群眾要求高的壓力。隨著國有土地拆遷市場化的推進，政策性的集體土地征地拆遷差距越來越大，被征地農民補償期望值越來越高，征地拆遷工作得不到群眾的理解、支持和配合，各種矛盾日益激烈，各種問題日益凸顯，群眾信訪接連不斷，推進越來越難，既推高了城鎮建設的成本，又影響建設進度。

有效地保障用地的對策與建議

要有效地保障用地，促進城鎮化建設健康發展，當前需要重點做好以下工作：

加快促進“多規”調整相容。規劃是促進城鎮化建設科學發展的“龍頭”，而且黨的十八大在現有規劃制定實施后又對城鎮化發展戰略作出了新的部署，有關部門應盡快建立完善規劃修改調整的協調機制，加快相關規劃的修改調整，并將土地利用總體規劃修編與城鄉建設規劃、經濟社會發展規劃等“三規”銜接、“多規”相容，讓各類規劃更加適應當前城鎮化建設發展的時代要求，更好地服務城鎮化建設發展。同時，要嚴格執行規劃，加強審查管理，在推進城鎮化建設用地上，防止城鎮“攤大餅”式的盲目擴張，防止以城鎮化為名變相違反規劃的建設占地行為，保持土地城鎮化與人口城鎮化同步。

全力增加用地指標保障。城鎮化建設用地指標不足是當前制約城鎮化發展的主要瓶頸，必須要研究具體的支持政策和保障措施，為城鎮化建設提供服務和支撐。一是加強新增建設用地規劃、計劃管理，建立差別化的用地計劃指標體系，提高對城鎮化建設用地保障的比例。二是積極爭取省里在安排計劃時給予更大的支持和傾斜，增加常德市的年度用地指標，并積極申報全省推進的改革試點，抓好低丘緩坡開發試點（重點是白鶴山、德山、臨澧、漢壽）和增減掛鉤試點，促進城鄉統籌協調發展。三是要積極挖掘內部潛力，加快消化批而未供、供而未用的土地，盤活各類閑置未用和低效利用的土地，節約建設用地指標，緩解城鎮化建設用地壓力。

不斷完善征地拆遷政策。研究制定以保障農民權益和推進農村發展為核心的征地拆遷機制，完善征地制度，規范補償程序，創新安置方式，拓寬就業渠道，推進規范化拆遷，使拆遷工作有更加明確的法律依據。研究探索責、權、利、事高度集中統一的征地拆遷新體制機制，深入推進征地拆遷信息公開，實行陽光拆遷、和諧拆遷、高效拆遷，確保城鎮化建設不因征地問題而影響項目建設。加快戶籍制度改革，改變城鄉二元結構，統籌城鄉發展，推進城鄉一體化建設，解決失地農民的根本出路問題，讓其更快地完成市民化的轉變。

必須堅持節約集約用地。加強制度建設，研究制訂建設用地集約利用控制標準，提高項目投資強度和土地投入產出效率，逐步形成符合實際的用地控制標準體系，提高土地利用效率。嚴格執行招拍掛出讓制度，運用市場競爭機制高效配置土地資源、優化土地布局，促進土地合理開發利用，真正做到節約集約、高效用地。

（作者系常德市國土資源局黨組書記、局長）