重拳出擊，文明執法

伍振 艾焱龍 羅仆世

國土資源執法工作，是國土資源管理工作的重要環節，在維護國土資源管理秩序、實現國土資源管理法制化中起著不可替代的作用。然而，當前有諸多因素困擾著國土資源執法監察工作，使得執法難成了國土資源部門的一個難題。如何處理這個難題，湘鄉市國土資源局執法監察在努力尋找突破口。

制度保障，有了“尚方寶劍”

“現在出去執法有了一把‘尚方寶劍。” 寒暄入座之后，湘鄉市國土資源局黨組成員、執法監察大隊隊長張雄這樣做了開場白。他說的“尚方寶劍”主要是指2010年湘鄉市政府出臺的《湘鄉市人民政府辦公室關于印發湘鄉市土地管理共同責任機制規定的通知》，在這份文件中，對國土資源的執法做出了較為清晰的權利界定。而在張雄看來，這份文件最具有殺傷力的就是“如果在衛片執法中被查出來的話最高可以免除副處級干部”，這一規定出來之后，“對鄉鎮一級的干部威懾很大”。

實際上，近幾年湘鄉市針對國土資源系統的執法制度和規定遠不止于此。

早在2010年，湘鄉市人民政府就下發了文件，在國土資源執法中建立了共同責任機制。文件明確規定了在國土資源執法時鄉鎮部門的責任和義務，同時對規劃、林業、紀檢監察等相關部門也有明確要求。在這份文件中，對沒有做到位的作何處理都有明確要求。在共同責任制中，相關的責任最末端具體落實到了駐村干部。駐村干部有義務從查詢、發現、報告和制止四個環節做好國土資源的管理工作，而他們的工作也在較大程度上能幫助市國土資源局做到及早發現、及早報告和及早制止。

后來，根據這份文件，湘鄉市政府又出臺了針對鄉鎮干部的“雙月考核”（又叫“同業對標考核”），并且將國土資源管理這一塊納入到了考核范圍，而且是單獨考核的一項，作為年終績效考核的一項。這一舉措使相關部門和鄉鎮（街道辦）的干部提高了對國土資源的重視，也加強了認識。

不但有新規出臺，也有對已有規定的完善。湘鄉市的國土資源執法網絡由市、鄉（鎮）、村、組四級網絡構成。張雄告訴我們，原來因為村、組的執法監察員獎罰不到位，導致最貼近群眾的兩級執法監察員并不積極，“因為他們并沒有義務替你做這個工作”。為完善制度，提高最基層執法監察員的積極性，今年市長辦公會上拿出了200萬專項資金，第一個想到的就是解決村和組執法監察員的報酬問題，目前給每個村每年2000塊的通信補貼和酬勞。對典型案件、影響比較大的，同時也拿出一部分經費作為“現場制止行動”的備用金，讓執法行動得到經費保障。

完善舊規的第二個措施則是和每個鄉鎮的黨政一把手簽訂風險責任狀，對他們進行嚴格考核。按照風險責任狀的規定，分管領導和黨政一把手需要繳納5000元風險抵押金。“如果做得好了就獎勵，做得差了就要懲罰，從風險抵押金里扣。”張雄直接明了地介紹到。據了解，這也是湘鄉市國土資源執法監察變化最大的一項。

重拳出擊，文明執法

制度和法規的保障是一把劍，為執法人員斬除違法違規行為提供了支持；它是尚方寶劍，但如果運用得不好，也可能成為一把達摩克利斯之劍。湘鄉市國土資源局監察執法大隊深諳這一點，因此他們在執法時一直秉承文明執法的理念。

非法采砂是湘鄉市國土資源執法常見的問題。流經湘鄉的漣水河是湘江的一大支流，讓非法采砂者有了天然的條件。另外，湘鄉還有另一種對環境破壞更大的采砂行為，即采“田砂”。因為在上個世紀70年代末的人工造田運動中，漣水河蜿蜒曲折的河道被拉直。因拉直被裁彎的河道就被改造成了良田，同時也將千萬年來淤積的河砂留在了地下，就形成了獨特的“河砂”。但在如今，漣水河故道暗藏的河砂成為非法采砂者唾手可得的“香餑餑”。

“非法采砂洗砂日益嚴重，造成河道淤塞、良田沖毀，極大地影響了水質、破壞了生態環境。”湘鄉市國土資源局黨組書記、局長譚向說，“去年年底是最嚴重的。”

為此，湘鄉市國土資源局對全市的違法采（洗）砂做了“地毯式”清查。經過一番努力，終于把猖獗的風氣壓下去了。但是年后又頂風作案，而且有愈演愈烈之勢。“我們在3月一月就搞了兩次行動，當場按照規定制止了十多個非法采砂洗砂點。”張雄輕輕地握了握拳頭，“前天，就是4月16號我們還去了月山鎮，聯合了城管、水利、法制辦和公安等幾個部門，共有一百多號人。從早上6點就開始出發，一直到晚上10點才回來。一天就制止了10個非法采砂洗砂點。”張雄說的制止其實就是當場拆除非法采（洗）砂點的機械，這在《強制行政法》有明確的規定。

雖然出重拳清理違法行為，但是湘鄉市國土資源監察執法大隊始終恪守文明執法的理念，即使面對有暴力抗法的現象也會表現得十分克制。

監察執法大隊的中隊長張杰在去年依法查處一處違法建筑時，額頭被人用鋤頭砸出了一個大包。但他和一起參加執法的隊員都保持克制，沒有還手。“如果他當時還手了，肯定會出大事的。”張雄說，“一旦發生什么事，執法人員往往處于弱勢，壓力很大。”

其實在查處違法違章建筑時，監察執法大隊充分考慮了老百姓實際。監察執法大隊的經驗是低于1.5米，也就是建到第一層窗戶左右高度，可以拆除。如果建得再高一些，我們很可能就不再進行強制制止了，“一是考慮到老百姓建房子不容易，因為這很可能花掉他們半輩子的積蓄。二是考慮到社會和諧穩定，這么做還是有風險，容易引起不滿。”張雄告訴我們。

雖然保持克制，但是仍然可能招致群眾的不理解。就在4月16日月山鎮聯合執法的當天，執法隊伍的車隊發生了八車相撞的事，萬幸的是只有2個人受了輕傷。當時車隊正行駛到一個拐彎處，突然一輛三輪車猛地沖出來，速度很快，也沒有響喇叭，最前頭的車一個急剎車，后面的車就像多米諾骨牌一樣撞在一起。后來證實，三輪車司機酒精超標，屬于酒駕。“最令我們感到失望地還不是發生了這樣的事故，而是當地群眾的不理解。事情發生之后，很多群眾圍觀。但是他們說得最多的不是責怪酒駕者的話，而是說‘你們不來就不會出事。聽到這樣的話，心底真是涼透了。”

破解執法難，寶劍還需磨礪

今年的打擊非法采砂行動中，湘鄉市國土資源執法大隊先后對梅橋鎮、金藪鄉、月山鎮、泉塘鎮這4個鄉鎮組織了打擊非法采砂聯合行動，強制制止非法砂場33家，分別是梅橋鎮8家、泉塘鎮11家、月山鎮9家、金藪鄉5家；通過市人民政府的大力宣傳教育及各鄉鎮人民政府的協同配合，目前有9個非法砂場已自行拆除，分別是翻江鎮1個、金石鎮1個、栗山鎮3個、譚市鎮1個、山棗鎮1個、育塅2個。截至2013年5月1日，全市的48家非法開山、毀田洗砂場，已取締43家，還有5家暫未取締，分別是金石鎮長寧村洗沙場、栗山鎮李根平砂場和易明春砂場、育塅鄉龔建華砂場、金石鎮謝鼎芳砂場。

為破解執法難的問題，湘鄉市國土資源局首先在宣傳上也做了努力。據譚向透露，在今年的土地日制作了15000份宣傳標語，張貼到每個村、每個組。先從政策法規的宣傳上入手，加強群眾對國土資源相關法律法規的認識。另外，鄉鎮一級的政府成立專門的領導班子，專門狠抓此事。

他認為，對于未來的改進，可以從兩個方面進行加強。首先可以通過將國土資源的相關法律法規納入市委黨校各級各層領導的課程中，加強領導對相關政策法規的學習，培養依法用地的意識。另一個則是加強對老百姓的宣傳教育，主要是法律法規的細節教育。因為老百姓目前對法律的了解絕大多數是比較零碎和混亂的，對法律理解往往存在張冠李戴的問題。

張雄認為這還不夠，最重要的需要在法律上給予國土資源執法更多的支持。“國土系統的執法人員現在處于相對尷尬的地位。因為按照現在的法律法規，國土系統的執法人員有權制止，但制止到何種程度司法解釋并不清楚。”他認為，從立案到強制執行中間的時間太長，在這段時間民居可能已經建起來了，屆時如果再強制執行則容易引發矛盾和沖突。“可以向國稅地稅部門的執法學習，工作好開展起來，效果也好。”