不能遺忘的土著保護區

陳宋生 陳海紅 陳立欣

環境問題是全球共同面臨的難題。1992年聯合國在環境與發展大會確定了可持續發展的核心思想，世界各國日益關注生態環境的保護。澳大利亞的國家土地儲備系統（NRS）是澳國土地保護網絡，旨在保護土地等生態區域以確保澳大利亞動植物物種的長期安全。1994年調查分析表明土著民居住地是NRS的重要組成，土著保護區（IPA）項目于1997年被提出，以期通過對土著地區的管理來促進NRS目標的實現。本篇審計報告則是針對IPA項目的環境績效審計。在介紹澳大利亞土地保護政策和相關項目的基礎上，本報告重點闡述了對IPA項目的審計情況，包括目標完成情況、審計發現的問題以及相關建議。

1背景介紹

“愛護國土”（CfoC）政策是一項為期五年（2008～2013）的環境保護獎金計劃，其目標是在全球氣候變化的同時實現一個優美、健康、管理完善、適應力強的生態系統，該政策的關鍵在于擴大NRS，志在到2013年為止使NRS增加2 500萬公頃或增加其原來的25%。土著聚居地作為NRS土地的重要組成，IPA項目能否擴大土著保護區面積顯得至關重要，截至2008年7月IPA項目已為NRS貢獻了2 050萬公頃的土地，超過了相應時期NRS引入土地的一半。

IPA項目由澳大利亞園林系統和環境水資源持續發展委員會（SEWPAC）共同管理。自從IPA項目成立以來，土著民土地所有者已經成為世界最大的土地資源貢獻者。SEWPA的最初行動策略是向感興趣的土地所有者介紹并認可原住民和環保活動人士能夠促進IPA環保項目，通過靈活有效的管理方法與當地的土地所有者簽訂合約并得到其支持。SEWPAC校準了IPA與NRS的目標，并將IPA項目活動和與NRS相關的澳大利亞政府其他更廣泛的目標相匹配。比如澳大利亞的中期生物地理區域化（IBRA）確定了全國85個不同生態區，每一生物區是一個具有類似的氣候、地質、地貌、植被和動物群落的大面積獨特地域性區域。為了實現全面、充分和有代表性的NRS目標，所有IPA項目資助申請中將優先考慮針對臨時澳大利亞生物地理區域化的戰略框架申請。當然，為了確保澳大利亞逐步擴展保護澳大利亞所有的生物區，所有的IPA項目首先必須通過所在IBRA生物區的評估證明他們對于NRS的貢獻。可見，IPA項目既是一種引入NRS土地的新機制，也是一種新的土地管理機制。

CfoC政策的發展促進了2008年澳大利亞政府對IPA的建設，有額外的五千萬美元用于為NRS引入800萬～1 600萬公頃的土著民居住地以及傳統的生態知識學習，將保守的生態多樣性認識注入新的IPA計劃。

澳大利亞聯邦審計署（ANAO）此次審計目標是計量SEWPAC管理IPA項目的有效性，具體而言是CfoC政策下兩個主要指標完成情況。該兩個目標是：①擴大IPA在NRS中的份額800萬～1 600萬公頃（即至少40%的增長率），其中180萬公頃是距離澳大利亞中心地區遙遠的北部地區。②確保其持續的有用性，根據管理計劃中的32項新倡議，支持并激活傳統的生物多樣性知識在此地區的普及。此次審計的標準集中在SEWPAC部門管理安排的有效性、與土著區所有者加盟的策略、該部門與土著地區的管理方式和資金配置等方面。ANAO從一個更廣闊的視角審視SEWPAC對IPA項目的管理，其認為IPA作為一種政府對土著群體的靈活管制方式，土著群體的加盟提高了政府核心管理能力。為了CfoC目標的有效實現，與土著居民區的高效合作已備受政府重視。

2審計結果與建議

審計發現，截至1992年NRS已有10 200萬公頃的土地，其中IPA項目貢獻2 590萬公頃。在CfoC計劃之前，IPA項目已為NRS增加2 050萬公頃的土著生態保護區。政策實施之后，SEWPAC通過對IPA的持續管理，截至2011年6月，土著保護區已納入540萬公頃土地，具體如表1。方案的擴張目標中在澳大利亞北部和偏遠地區的180萬公頃目標已于2009～2010年實現。此外，該部門對生物多樣性知識在土著聚居地的普及也做出了巨大的貢獻。

表1 政策實施至審計之日IPA項目新增生態區情況

對于在2008年至2013年期間增長800萬到1 600萬公頃的整體目標，截至2011年7月已有540萬公頃土地被增加至土著保護區。這并沒有達到CfoC每年200萬公頃的年度目標，也沒有達到前三年600萬公頃的目標。但是2011年7月大約38個IPA項目在討論階段。如果在既定的時間表里，方案協商階段的38個項目程序轉移到申報階段，在2011～2012和2012～2013年度這些土地申報成為保護區是有可能的。上述情況若是實現，它們將為NRS做的貢獻要遠多于預期的自然保護區。

雖然目前方案實現情況落后于總體目標，咨詢項目數量的增長表明了整體強勁的增長潛力。在CfoC舉措下增加的撥款，新咨詢項目吸收量幾乎翻了一番，從2007年9個新項目，到在2008年16個，隨后持續增長至2009年14個，2010年15個。咨詢項目數量的增長表明有大量潛在申報項目，使該部門到2013年很好地實現CfoC的成果。歷史跡象表明，大多數IPA在3～4年內會宣布正式加入。當前的動態模式很確定，在2013年之前，SEWPAC對IPA的擴張計劃很可能要超過CfoC制定的首要目標。總體來說SEWPAC在IPA的主導作用得到有效的發揮。

NANO在審計中發現了個嚴峻問題，即IPA項目面臨著一項戰略挑戰。在CfoC的影響下，IPA由于土著地區大量加盟迅速擴大了規模，宣布正式永久加盟NRS的土著聚居地卻構成了巨大的財務問題。在協商階段的方案數量增長，也預示著可能在申報階段，土地管理活動資金的大量需求。在2010～2011年IPA項目補助中，大約40%被分配到咨詢項目，約60%分配到申報項目。如果沒有持續的資金注入，這些均已達標IPA項目地區可能無法堅持下去。項目要運行到2013年，目前所有基金都被占用并且沒有新資金注入。同時，長遠發展只能依計劃執行。更廣泛來看，IPA宣布加入NRS也是永久性的，在當下這種模式下，他們存在需要NRS的持續管理活動，這些都需要澳大利亞政府的支持。IPA津貼能否維持到2013年已很不確定，SEPWAC這方面已經開始著手自主吸引投資以使土著民的生活維持現狀。需要強調的是IPA計劃團體和部門需要給政府出謀劃策以支持項目的發展，政府部門應及時考慮好資金來源問題等。

ANAO方面根據審計調查結果給出建議，旨在加強SEWPAC戰略下IPA項目。為促進土著地區對國家發展持續作出貢獻，國家土地儲備系統將其土地私有制延后至2013年；為實現傳統生態知識傳播的目標，需要在2012年6月之前通過一個額外的管理計劃；為了促進國家土著居民所有土地儲備制度在2013年后能夠繼續發揮作用，ANAO建議SEWPAC為未來的融資開發出可供選擇的渠道，盡可能減少對澳大利亞政府為土著保護區提供資金的依賴。

SEWPAC同意ANAO所提建議。

3案例思考

我國七大基本國策之一便是環境保護，我國的環境保護分為生態（生活）環境建設和環境污染治理兩方面。環境審計主要包括對環境專項資金績效的審計、對環境建設項目效益的審計、對環境保護部門（含生態環境建設主管部門）職責履行情況的審計、對環境政策法規落實情況的審計等。最近幾年開展的環境審計項目有青藏鐵路環境保護資金審計調查、退耕還林工程資金審計、天然林資源保護工程資金審計等。可見，我國已有環境審計主要是針對資金審計。

反觀澳大利亞環境審計，從本案例可知，澳大利亞更注重項目進展，以及項目目標是否實現，偏重于績效審計，項目經費管理的審計僅為其中一部分。具體來說，ANAO審計衡量了SEWPAC管理IPA項目的有效性以及項目持續有用性。土著保護區審計案例不僅在政府審計方面具有參考價值，在環境保護的管理方式與體制也應引發我們的思考。

（作者單位：北京理工大學、浙江大學）