江西省“省管縣”財政管理體制現狀分析

張志紅

為了緩解縣鄉財政困難、增強縣級財政保障能力、促進縣域經濟快速發展，江西省從2005年起，在維持現行行政隸屬關系、確保各級既得利益的基礎上，按照“八個到縣、兩個不變”的要求，率先在21個國家扶貧開發工作重點縣進行“省直管縣”財政體制改革試點，2007年試點縣增加到59個，2009年將全省80個縣全部納入改革范圍。實踐看來，江西實行“省直管縣”后，的確克服了“市管縣”體制存在的某些缺陷，展示了其優越性和生命力，但一些深層次的問題沒有得到根本解決，影響了改革的效果，因此，有必要進一步對江西“省直管縣”財政體制進行分析研究，尋找完善的途徑，以促使江西“省直管縣”財政體制更加完善、更加科學、更為有效地發揮體制優勢。

一、存在的問題

1.市縣財權與事權不匹配。

財權與事權不對稱，是現階段“省直管縣”財政體制改革中最大的問題。一是從市角度看，縣級財政由省財政直管，市級對縣級沒有了財政管理權，但市級仍履行綜合平衡本地區發展的職責，承擔著全市事權，明顯超出其財權所能承載的范圍。特別是要求市對縣支持不變，原給予縣級的各項配套資金，要繼續落實、配套到位，原給予縣級的各項補助，要繼續安排，并且補助數額原則上應在試點前的基礎上逐步增加，市級財權與事權存在明顯不對稱現象；二是從縣角度看，縣級財權由省級直管后，財力和資金都由省統一對其結算、撥付，與之相對應的事權也應由省級直管，但由于行政體制如行政審批權、人事任免權和其他管理權仍歸市管，這就必然形成縣級既要向省政府和省財政跑財力、資金、項目、政策，又要向市政府匯報工作、爭取理解和支持，事權沒有隨財權轉，造成縣級工作難度增大、行政資源浪費；三是從財政的職能看，財政都是為一定的政權服務的，是政府履行職能最重要的手段之一，然而，由于市縣財政的分離與管理權力限制，市縣政府領導層認同的一些區域性政策行動，在落實當中存在一些難以調和的體制性矛盾，直接影響到行政管理權在全市區域內的實施，從而對整個經濟發展產生影響。比如縣級不可避免地涉及到一些需要負擔經費的跨區域事務，如果縣級推諉應承擔的義務，市級無法通過預算扣繳的方式來對其進行約束，最終影響全局性工作的順利開展。

2.省市權利與責任不對等。

省直管縣后，按照權責對等的原則，市級財政工作的重心應轉向城區經濟的發展和履行綜合平衡本地區發展的職責上來，但江西實行的省直管縣財政體制，采取的是“八個到縣、兩個不變”的政策，省對縣資金直接撥付到縣、結算直接辦理到縣、工作直接部署到縣，同時要求市對縣支持不變、數據報送匯總程序不變，這種資金分配權上收、管理監督職能下放的做法，導致省市之間權利與責任明顯不對等。一是省將縣直接納入管理后，在財政關系上，市級與縣級是平等的主體關系，市級對縣級沒有了財政管理權，但市級財政卻要繼續負擔所屬縣的各項資金配套和補助，市級發展城區經濟、平衡本地區發展的壓力增大；二是工作直接部署到縣，卻要市級繼續負責縣級財政預決算和其他財政收支數據的審核、匯總、報送工作，市對縣沒有了財政管理權，造成工作被動尷尬；三是收入計劃直接下達到縣，縣級財政收入目標由省來確定與考核，卻要市級繼續承擔縣級組織收入的協調和匯總工作，市對縣財政收入情況無從把握，協調和匯總全市收入非常困難；四是資金直接撥付到縣，卻要市級繼續履行監督職責，一旦資金方面出現問題，往往以沒有履行好監管職責而追究市級責任。以上種種，由于省賦予市的財政管理職能主要體現在業務指導、督促檢查、量化考核、報表匯總等方面，市對縣的管理基本上是軟性約束，沒有什么硬性手段，市級財政管不了，也管不好。

3.省級財政管理難度增加。

“省直管縣”財政體制的實施，一方面增強了縣級靈活性，另一方面也增加了省級財政的管理壓力，省對縣的監管存在失效的可能。一是對省級來說，省直管縣后，省級財政管理單位由原來的11個設區市變為11個設區市和80個直管縣，管理幅度的增大、管理對象的增多、工作量的劇增，在現在人力下，為了平衡全局發展，省級財政對市縣管理對象，不得不借助于批量處理方法，執行粗線條的分類指導原則，區域分類指導政策的適用性反不如從前。省對縣的監管更是鞭長莫及，在約束縣級財政行為，監督轉移支付、專項補助資金的投向，防止縣級投資沖動和重復建設等方面顯得力不從心。二是對市級來說，省直管縣后，市對縣的財政管理職能主要體現在業務指導、督促檢查、報表匯總等方面，由于這些職能都是軟約束，縣（市）能否正常運轉與市級責任也不掛鉤，加之市級財政的工作重心向發展城區經濟和培植本級財源轉換，因此市級財政缺乏管理縣（市）財政工作的主觀能動性，客觀上也容易導致對區域內的省直管縣放手不管，造成直管縣財政管理上的真空。三是對縣級來說，縣級政府的經濟社會管理權限得到擴大，信貸和項目支持力度也有所增強，很容易產生投資沖動，往往從自身的角度和短期利益出發，不顧資源配置的整體效率，片面追求政績而大搞形象工程，導致重復建設、小而全、惡性競爭等問題，對縣級財政管理提出了更高的要求，然而，目前縣級財政業務水平和管理能力一時還難以跟上，而省、市的監督又不到位，極易滋生腐敗，財政資金的使用效率難以保證。

4.市幫扶縣的積極性削弱。

一方面，省直管縣后，突出了市縣“分灶吃飯”的制度安排，市縣處于“單兵獨戰”的境地，由過去的追求區域利益最大化變為現實追求市縣個體利益最大化，市級更多地從自身利益出發，選擇將財力更多地投向市自身，發展城區經濟，培植本級財源，市級幫扶縣級的積極性削弱，尤其是一些財力不足的市本級，就更加難以實現對所屬縣的財政支持了。另一方面，省直管縣后，市對縣的財政管理職能受到局限，市對縣的管理職能基本上是軟性約束，沒有什么硬性任務，從考核角度而言，縣級財政能否正常運轉、工資是否兌現，主要責任在省級而不在市級，市里樂得“無責一身輕”，自然不愿再對省出臺縣級增支政策和項目資金給予配套。

5.工作程序尚欠規范。

目前，省市縣三級政府運行方式、工作方法、規章制度等還不能完全適應新的管理體制，縣級與省級、市級在工作銜接、溝通等方面還需要進一步磨合。一是縣級財政實行省直管后，財力和資金都由省統一對其結算、撥付，但行政體制如行政審批權、人事任免權和其他管理權仍歸市管，這就必然形成縣級既要向省政府和省財政跑財力、資金、項目、政策，又要向市政府匯報工作、爭取理解和支持，面對省市兩個“婆婆”，有些關系不好處理，縣級的工作難度增大；二是省財政為了加大資金監管力度，將審核關口前移，規定從2012年開始，凡省管縣要求中央和省資金及政策支持的，必須由市級審核后統一向省申報，而一些市直部門認為縣應由省直管，監管缺乏力度，市縣關系面臨尷尬；三是多數縣反映財政結算比較復雜，省級指標文件由省財政直接發至縣級，而市財政補助和上解事項由市財政下文，但也是通過省財政辦理結算，導致縣財政既要跟省財政對賬，又要跟市財政對賬，增加了不少工作量；四是全省總面積16.69萬平方公里，并且南北跨度大，許多縣位于以南昌為中心200公里的半徑以外，贛州有的縣在500公里以外，即使在交通發達的今天，半天時間也無法到達。而省里各項工作會議直接開到縣級，縣匯報工作直接到省廳，同時又要到市局召開同樣的會議，增加了縣財政的行政成本；五是資金結算、指標核對、數據報送等各種操作規程還沒形成統一、有效的模式，在編制報表時統計口徑經常變化，加上“金財工程”建設速度偏慢，許多信息和數據的傳送不暢，財政結算和決算報表編制存在脫節現象。

6.跨區域公共物品提供困難。

按照“省直管縣”財政體制的統一支出劃分原則，市不得要求縣分擔本屬市事權范圍內的支出責任，這本是為了避免“市刮縣”的行為，但是也容易造成涉及跨縣的事業經費支出難以統籌到位。一是財權與事權分立，市級政府很難在喪失了集中縣財力的情況下，繼續承擔縣級支出責任，市級承擔的區域性公共管理事務與公共產品供給的成本補償出現困難。二是市級調控能力弱化，資金調度出現緊張，難以滿足跨區域公共物品的供給。三是市縣財政關系由層級關系變為平行關系后，市縣之間、縣縣之間的競爭更為直接，出現收入上爭權，支出上棄權現象，直接影響公共品的供給。以上種種，對涉及多個縣的抗旱排澇、衛生防疫、科技推廣、水利建設、環境保護等，缺乏必要的支持手段。加之，垂直管理部門的財務管理體制還沒有完全理順，一些公關產品供給處于財權與事權監管上的“真空”地帶。

二、完善江西省管縣財政體制的建議

江西“省管縣”財政體制中存在的問題表明，在事權與財權關系沒有理順、分稅制格局沒有改變、其他配套改革沒有跟進之前，僅憑省管縣財政體制并不能根除造成縣級財政困難的毒瘤，與市管縣只是管理形式上的“換湯不換藥”，且將付出“管理失效”成本。因此，筆者認為可以從以下幾個方面進一步完善江西省管縣財政體制：

1.科學界定各級政府的職責，進一步明晰省市縣財權與事權。

進一步明晰省市縣的事權和財權，是財政體制的核心內容，也是建立健全公共財政體系的關鍵。從浙江實際運行來看，省、市、縣事權與財權明確，各自發展，并未出現由于體制摩擦而造成的重大問題，因此，江西“省直管縣”后，要進一步明晰省市縣級政府之間的事權和財權，防止財政支出中“越位”和“缺位”現象。一要科學合理地劃分省、市、縣各級事權，根據受益范圍原則提供公共產品，區分哪些該由省里負責，哪些該由市里負責，哪些該由縣級負責。比如：對于市區范圍內的事權，仍按原體制運行；對于全市性的社會事業，應由市、縣兩級共同分擔；對于縣域范圍內的事權，市級財政應逐步退出，由縣級財政來保障。二要按照財權與事權對等的原則，在明確劃分各級政府事權基礎上，進一步明晰各級政府與事權相對應的財權，這樣才能確保公共管理事務落實到位。三要遵循職權下放的原則，凡是下一級政府能做的事情，一般不上交上一級政府，因為基層政府更接近公共商品的消費者——居民，能更好地了解居民的消費偏好，具有信息上的優勢，這不僅有利于政府提高辦事效率，也方便人民群眾監督。四要通過法律的程序，對各級政府間事權和財權的調整加以規范，而不能再依據行政上的權力隨意改變，防止上級政府隨意決定與下級政府的“游戲規則”，以保障各級政府都能獨立地行使其職權，從根本上理順地方各級政府間的財政關系，消除基層財政困難的制度因素。

2.加強省級政府調控能力，進一步加大對縣的監管力度。

“省直管縣”后，省級財政要建立健全工作機制和監督機制，不斷增強綜合調控能力，加強對縣級的管理與監督，避免出現的“管理真空”問題。一要改革機構設置，調整管理職責，轉變管理方式，加強省級財政部門的人員和設備力量，建立與省直管縣財政體制改革相適應的管理體制和工作機制，以適應省直管縣后業務量增加的需要，減少對縣級管理和調控盲區。二要進一步強化省對縣財政工作的業務指導和管理，加強預算、國庫等涉縣業務的管理力量，實行省對縣級財政預算決算審查制度，完善財政收入目標考核辦法，促進縣級財政依法組織收入，科學合理地安排支出，保持收支平衡。三要加強對縣級政府行為的監督，防止縣級政府從自身的角度和短期利益出發，不顧資源配置的整體效率，片面追求政績而大搞形象工程，從而出現投資沖動、重復建設、小而全、惡性競爭等“由放而亂”的局面。四要建立財政資金績效評估機制，對縣級財政資金使用效果進行評估，特別是要重點加強對直管縣專項資金使用情況的監督檢查、跟蹤問效，通過對縣級財政資金撥付使用全過程的監督，以提高財政資金使用效益。五要深化財政部門預算改革、國庫集中收付制度改革、收支兩條線改革和政府采購改革等，將部門管理資金納入財政統一管理，進一步規范縣級財政支出行為，提高對縣財政的管理與監督能力。

3.重構市縣之間的利益關系，進一步提高市級積極性。

“省直管縣”后，市幫扶縣的積極性削弱，無形中也弱化了市對縣的帶動效應，不利于城鄉統籌和區域協調發展。因此，應探索構建新型的縣與市之間的利益聯結關系，有效發揮中心城市對縣在財政和經濟總體發展上的帶動作用。一要賦予市級財政必要的管理權限和管理手段，以加強市對直管縣的指導和督促，提高省市兩級共同支持縣級財政發展的積極性；二要對市本級財政進行合理定位，在促進市、縣財政平穩運行基礎上調整財政管理體制，妥善處理省、市、縣三級政府間的利益分配關系；三要在充分調動縣級政府自我發展積極性的同時，市級財政要繼續加大對縣級財政的指導和支持力度，充分發揮地級市的綜合調研、業務培訓的優勢，緩解省級財政管理壓力。

4.完善上級轉移支付制度，進一步增強地方發展后勁。

轉移支付是對政府間事權、財權劃分不完全對等的一種糾偏和矯正，完善轉移支付制度對改善基層財政困難狀況意義重大。一是進一步完善轉移支付制度的激勵約束機制?，F在的財政轉移支付重點支持經濟欠發達地區，而經濟率先發展的地區支持卻相應減少，這勢必會挫傷這些地區的積極性。建議改進上級轉移支付辦法，不停留在人均財力上，應結合基本的公共服務、地方貢獻大小以及經濟發展速度等因素綜合考慮，堅持效率優先原則，與地方上劃收入的增長率掛鉤，獎勵貢獻大的，激勵發展快的。保護縣級政府既得利益，形成良性互動機制，增強地方發展后勁，使地方經濟得到可持續發展。二是規范轉移支付資金分配方法。對事業發展標準支出不再按標準財政供養人員來確定，應以轄區人口、轄區面積、財力貢獻等因素及其權重綜合確定。三是加大轉移支付資金的力度。計算可用財力時，在確保工資發放和機關正常運轉，確保教育經費和社會保障經費投入的前提下，增加城鄉低保、城鄉醫療、優撫救濟、義務教育、計劃生育、法定支出、上級專項轉移支出配套資金等非財政供養人員支出占用的財力。四是要適當提高標準支出水平，同時對可用財力大于標準支出的地方不搞一刀切，而是根據實際情況給予一定的轉移支付。五是要推進轉移支付制度法制化建設，將轉移支付、稅收返還、體制性補助納入法制化、規范化軌道。

5.改革項目資金配套辦法，進一步減輕地方負擔。

雖然這些年省財政不斷加大對縣級的支持力度，但中央和省里大部分項目都要求縣級配套，這樣縣級財政陷入了不爭項目難發展，有了項目配套難的尷尬境地，甚至為了爭取項目又形成了新的債務，成為縣級財政和基層政權運轉的潛在風險。有的縣爭取了項目沒有辦法配套，只好做假資料應付檢查。建議取消省直管財政縣的項目配套或降低配套比例，減輕地方負擔，使縣級財政能騰出更多財力支持經濟和社會各項事業發展。

6.加快“金財工程”建設，進一步提高工作效率。

目前縣財政部門的信息化水平建設還很滯后，大部分縣區財政局都沒有設立信息中心，也沒有機房，各縣區的部門預算編制仍然是手工利用EXCEL編制，在管理方式、管理水平、管理技術、管理效率方面與省管縣財政管理體制的要求還有一定差距。因此，應從硬件、軟件、人員技能培訓方面，加快“金財工程”建設，加大對縣財政各項業務的培訓力度，進一步規范省直管縣財政業務流程，不斷提高省以下各級財政的管理水平和管理效率，以適應新的形勢。同時，加快推進“金財工程”信息大平臺建設，實現省對市縣財政運行的實時動態監控，逐步實現財政管理的科學化、信息化和規范化，以便在較短的時間內提高省與縣之間信息、政策、資金等溝通的效率。（作者單位：撫州市財政局）