專業(yè)市場地方稅收征管存在的問題與對策

黃正遜 汪巍 許志勇

隨著我省推進工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略和南昌打造中部地區(qū)重要商貿(mào)物流基地戰(zhàn)略的實施，全市商貿(mào)物流業(yè)日益繁榮，尤其是專業(yè)市場如雨后春筍，茁壯成長。2012年，全市已形成153個專業(yè)市場，商品交易額達到781.73億元，成為帶動區(qū)域發(fā)展的重要“引擎”。但從稅收貢獻度看，全市專業(yè)市場年繳納國地稅僅占全市稅收總額的1.5%，這與其經(jīng)濟地位極不相稱。最近，地稅部門對專業(yè)市場組織了一次調(diào)查，其中暴露的一些稅收征管問題值得我們認真思考。

一、專業(yè)市場地方稅收征管存在的問題

（一）戶籍管理薄弱，未辦證的戶數(shù)多。

從這次調(diào)查的情況看，專業(yè)市場地稅戶籍管理力度薄弱，許多經(jīng)營業(yè)戶未辦理稅務登記，漏管率平均達到20%。此外，還有不少專業(yè)市場因為種種原因至今未納入地稅征管。

（二）稅源監(jiān)控乏力，核定稅負難度大。

專業(yè)市場的經(jīng)營業(yè)戶大多不需要使用發(fā)票，稅務部門無法監(jiān)控其真實銷售收入，傳統(tǒng)的“以票控稅”機制不堪一擊，核定稅負只有避重就輕。如某城區(qū)商貿(mào)城：有經(jīng)營業(yè)戶626戶，其中地稅納入管理387戶，但僅有2戶在地稅繳納了稅款，其余經(jīng)營業(yè)戶均在起征點以下。又如某大型市場擁有A、B、C、D四個區(qū)共5 560戶經(jīng)營戶，未達起征點的就有4 570戶，剩下的990戶2012年繳稅295.56萬元，平均每戶月納稅才248.8元，遠未達到按月銷售額2萬元應納地稅372元的最低標準，稅負明顯偏低。

（三）執(zhí)法環(huán)境不佳，調(diào)高稅負阻力大。

在專業(yè)市場內(nèi)，經(jīng)營業(yè)戶往往對調(diào)整稅額有抵觸情緒，有時還會集體上訪和罷市，使得稅負多年停留在低水平上難以調(diào)高。以前面所述大型市場為例，該市場商品交易額從2000年到2012年增長了266%，但單個經(jīng)營業(yè)戶稅負還普遍停留在2000年左右的水平，除了2011年11月國、地稅起征點提高后大量經(jīng)營業(yè)戶不再繳稅外，十多年未調(diào)高稅負。2007年，該市場國、地稅征管機關(guān)曾經(jīng)打算調(diào)高稅負，最后因市場經(jīng)營業(yè)戶集體攔堵城區(qū)主干道而作罷。

（四）市場經(jīng)營不善，稅收貢獻度低下。

調(diào)查人員走訪了幾個專業(yè)市場，有不少經(jīng)營狀況很不景氣，對地方經(jīng)濟社會發(fā)展作出的稅收貢獻也乏善可陳。以作為城市副中心的某區(qū)為例，在該區(qū)的9個專業(yè)市場中，有2個市場至今未開征，而建材、家具、汽配等4個市場共有777戶經(jīng)營業(yè)戶，2011年入庫稅款僅29萬元，平均每戶年納稅額398元，2012年又因為國、地稅起征點調(diào)高、市場裝修等原因，這4個市場全年沒有繳納稅款。

二、專業(yè)市場地方稅收征管存在問題的原因分析

（一）地稅部門內(nèi)部原因。

1.稅收征管“孤軍奮戰(zhàn)”。

基層地稅部門沒有與市場的管理方和工商、國稅等執(zhí)法部門形成管理合力，導致執(zhí)法力度薄弱。從調(diào)查情況看，工商、國稅、地稅都是各自辦證，各管一攤。很多經(jīng)營業(yè)戶在地稅部門上門宣傳辦理稅務登記證時抵制情緒非常大，甚至圍攻地稅干部，稅收執(zhí)法顯得非常“弱勢”。

2.調(diào)整稅負“無計可施”。

在調(diào)查中，不少基層干部反映，國、地稅起征點調(diào)整后，稅負核定工作到了束手無策的地步。原先起征點在每月5 000元時，每戶最低地稅稅負大多在每月100元左右，專業(yè)市場內(nèi)經(jīng)營業(yè)戶普遍都能接受。2011年11月國、地稅起征點調(diào)高后，即使按月銷售額2萬元計算，地稅最低稅負也要372元，使他們趨利避稅的動力進一步增大，普遍宣稱自己銷售額較小，而核實其銷售額猶如“霧里看花”，導致核定稅負難上加難。

（二）外部環(huán)境原因。

1.市場建設的層次不高。

由于專業(yè)市場布局不夠科學，導致同質(zhì)性市場多、層次良莠不齊。以南昌市為例，建材市場在西湖區(qū)就有喜盈門建材市場、洛陽路建材市場，青云譜區(qū)有省建材大市場、市建材大市場、華東建材市場、熱心村陶瓷市場，青山湖區(qū)有解放路香江商貿(mào)城，數(shù)量太多。一些市場內(nèi)部規(guī)劃不科學，缺乏前瞻性眼光，比如洛陽路建材市場、五華大市場、萬壽宮商城等，經(jīng)營秩序比較混亂。

2.管理機構(gòu)設置不規(guī)范。

目前，專業(yè)市場的管理方不是開發(fā)商就是物業(yè)公司，它們在衡量協(xié)稅護稅與自身利益的天平上明顯偏向后者。市場管理方對經(jīng)營業(yè)戶并沒有一個有效的管理手段，只能是一個物業(yè)公司的角色定位，自身收取市場物業(yè)費尚有難度，對協(xié)助地稅機關(guān)征稅更是心有余而力不足。

3.誠信納稅意識缺失。

一些開發(fā)商在市場建設初期，出于營銷的需要，進行了一些錯誤的宣傳，導致經(jīng)營業(yè)戶對納稅義務的認識存在誤區(qū)。如某商貿(mào)城曾經(jīng)許諾，凡進場經(jīng)營的經(jīng)營業(yè)戶三年內(nèi)免交稅收，致使經(jīng)營業(yè)戶主觀意識抵制納稅，至今影響尚未消除。不少經(jīng)營業(yè)戶錯誤地認為“費就是稅”、“有下崗優(yōu)惠證就不納稅”、“賺了錢才納稅”，還有的把國家出臺增值稅、營業(yè)稅起征點調(diào)整政策錯誤理解為國家就是為了讓個體工商戶不納稅。

三、其他地區(qū)專業(yè)市場稅收征管經(jīng)驗的借鑒

據(jù)有關(guān)資料報露，在浙江省義烏市的中國小商品城，2012年商品交易額已達到580.03億元，國稅部門在這個市場征稅10.09億元，地稅部門征稅4.31億元，稅收征繳率超過南昌任何一個專業(yè)市場（見下表）。

從以上比對表看出，雖然義烏市小商品城的稅收征管力量與管戶數(shù)量對比極其失衡，但其實際稅收征繳率接近理論值的40%，這在全國的專業(yè)市場中可謂首屈一指。究其原因，其市場稅收征管有幾大法寶。

法寶一：政府辦市場，企業(yè)管理市場。義烏市中國小商品城的建設主體是政府，它沒有管委會。市場管理者是中國小商品城集團股份有限公司，由政府控股，這樣就從產(chǎn)權(quán)上保證了政府對市場的統(tǒng)一管理和指導。

法寶二：建立“市場稅收準入機制”。在這個市場，嚴格按照是否依法誠信納稅以及納稅多少來確認市場攤位經(jīng)營權(quán)和投標權(quán)。

法寶三：執(zhí)法部門聯(lián)合實施市場“清稅制度”。在這個市場，經(jīng)營業(yè)戶退出市場或轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租商位時，必須憑稅務機關(guān)出具的完稅證明到有關(guān)部門辦理相關(guān)手續(xù)。

法寶四：成立群眾性協(xié)稅護稅組織。該市早在1996年就成立了協(xié)稅護稅協(xié)會，目前會員已達62 000名。該協(xié)會除參與定期定額調(diào)整和超定額申報外，還參與稅收宣傳、催報催繳、漏征漏管戶清查等工作，成為稅務部門的強力“助手”。

四、加強專業(yè)市場稅收征管的對策

分析中國小商品城的成功案例，我們不難得出，義烏市之所以能將專業(yè)市場管理規(guī)范的關(guān)鍵是政府直接投資建市場的模式。這個模式雖然不可能照搬照抄其他地區(qū)，但對我們加強專業(yè)市場稅收征管有很大的啟發(fā)。當前，對專業(yè)市場的稅收征管，我們認為可以從以下幾條途徑“多管齊下”。

（一）提升專業(yè)市場層次。

針對專業(yè)市場布局不夠科學、經(jīng)營不夠規(guī)范、環(huán)境交通落后的現(xiàn)狀，地方政府應科學制定專業(yè)市場的發(fā)展規(guī)劃，合理布局專業(yè)市場的設置。對正在建設的市場，積極借鑒義烏小商品城的經(jīng)驗，實施標準化管理，力爭開業(yè)時就規(guī)范管理。對現(xiàn)有的老一代專業(yè)市場，應加以改造整合，實行行業(yè)扎堆、功能分區(qū)，改變過去粗放式管理，逐步升級管理模式。

（二）成立綜合治稅專門機構(gòu)。

突出地方政府主導作用，聯(lián)合多部門力量，改變過去稅務部門單打獨斗的局面。成立以政府牽頭，由工商、國稅、地稅、公安、行業(yè)協(xié)會、市場物業(yè)公司等多家單位組成的專業(yè)市場稅收綜合治理機構(gòu)，指定一名政府班子成員作為負責人，合理確定各單位的職責分工，統(tǒng)一領導專業(yè)市場稅收征管工作。

（三）開展專項整治活動。

條件成熟的情況下，適時開展全市統(tǒng)一的專業(yè)市場稅收專項整治活動。專業(yè)市場稅收綜合治理機構(gòu)牽頭制定工作方案，明確指導原則、方法步驟、階段時限、工作要求等。在整治活動中，各部門根據(jù)分工各司其職、相互配合，在整治初期應秉承“寬稅基、低稅負”的原則，保證先納入管理再逐步提高稅負。

（四）嚴格市場準入制度。

在新設立的專業(yè)市場，將經(jīng)營業(yè)戶的經(jīng)濟能力和誠信納稅能力作為經(jīng)營業(yè)戶進入市場的參考條件。當經(jīng)營業(yè)戶進入市場營業(yè)時，市場管理部門、工商、國稅、地稅實行辦理證照、登記審核、信息采集一條龍服務。經(jīng)營業(yè)戶停業(yè)退出市場時，也由稅務、工商等部門依次辦理注銷手續(xù)，最后經(jīng)營業(yè)戶才能結(jié)算出場，從而在源頭上堵住稅收流失的缺口。

（五）科學核定稅收定額。

建立各級工商、國稅、地稅、質(zhì)監(jiān)、商貿(mào)等有關(guān)職能部門之間的信息交換機制，搭建統(tǒng)一規(guī)范的交流平臺，定期召開聯(lián)席會議，實現(xiàn)涉稅信息高度共享。稅務部門科學制定各專業(yè)市場同行業(yè)、同地段、同規(guī)模的市場稅收定額標準，根據(jù)經(jīng)營業(yè)戶的實際情況，合理確定稅收定額，特別是科學認定未達起征點經(jīng)營業(yè)戶。與此同時，及時在市場公開稅負核定情況，在市場內(nèi)設立舉報電話，暢通監(jiān)督渠道，自覺接受社會監(jiān)督。

（六）全面推行委托代征。

從全國稅收征管改革的趨勢看，對個體稅源實行社會化管理、推行委托代征和發(fā)揮協(xié)稅護稅組織作用是一條必經(jīng)之路。應在專業(yè)市場成立“政府領導、稅務主管、部門配合、司法保障、經(jīng)營業(yè)戶積極參與”的協(xié)稅護稅組織。在管理規(guī)范的市場，采取“自愿委托，互惠互利”的委托代征模式，與物業(yè)公司簽訂“委托代征協(xié)議書”，明確雙方的權(quán)利、責任和義務，定期支付代征手續(xù)費，實現(xiàn)委托代征制度化。在管理還不規(guī)范的市場，采取委托街辦等基層政府代征的方式，待管理規(guī)范后，再委托市場物業(yè)公司代征。（作者單位：南昌市地方稅務局）