改革：鎖定職能轉變

從“職能轉變”赫然寫入標題，到大刀闊斧的機構整合設計，再到簡政放權的“五個減少”。3月10日，備受各方關注的《國務院機構改革和職能轉變方案》亮相。方案提出，將重點圍繞轉變職能和理順職責關系，穩步推進大部門制改革。不僅讓公眾從中讀出了鐵路、食品安全等領域機構調整的突出亮點，更讓民眾看到了政府職能轉變這一核心要義。

這是改革開放以來的第七次重大行政體制改革，《國務院機構改革和職能轉變方案》傳遞出一個鮮明的信號，政府將以更大力度，在更廣范圍、更深層次上加快職能和角色轉變。

有評論認為，人們之所以關注此項改革，一是這項改革涉及部委的調整，與公眾利益密切相關；二是相比那些抽象的理念，部委調整是最具體、最看得見的改革；第三，更重要的是這是中國新一屆領導集體的第一個大動作，由此可窺見今后的改革走向。

“放權”而不是“分權”

“精簡機構是一場革命”，鄧小平曾如此評價機構改革。

經過前6次較大規模調整，如今這場改革仍在延續。政府機構配置逐步與市場經濟接軌，建立公共服務型政府的改革路徑也日漸清晰。

2008年的第六次機構改革，被媒體稱為“第一輪大部制改革”。當時有評論認為，新組建工信部等5個部委，國務院組成部門改革為27個，為最大限度地避免職能交叉邁出了“大部制”步伐。

參與2008年“大部制”改革方案設計的中國行政體制改革研究會副會長、國家行政學院教授汪玉凱總結，認為2008年機構改革，是權力機構調整的重要切入點，確定了行政三分制，即決策、執行、監督三分的中長期改革目標。去年11月，十八大再次提及“大部制”，十八大報告要求“穩步推進大部制改革，健全部門職責體系”。

而在國家行政學院教授、科研部主任許耀桐看來，2008年的大部制改革，是一次嘗試和探索，肯定改革作用的同時，必須看到一些問題，一些合并后新組建的機構，還是分屬辦公，貌合神離，并沒有有機融合。但大部制改革不是組織架構板塊上的簡單拼合，合并后融為一體，才是改革目的。這就是這次改革面對的問題。

有分析稱，推進政府改革是一項系統性的工程，涉及經濟社會各個領域，很難寄希望于“畢其功于一役”。在明確改革目標后，重在創造條件，積極穩妥地推進，成熟一項推進一項，由此真正釋放出強勁的改革紅利。

此外，很多人把這一次的大部制改革看成是部委之間的權力重組。其實，這一次改革并不是部委問的權力重新分配游戲，而是一次放權革命——向社會放權，向市場放權，向民眾放權。這個問題上，中共中央政治局委員馬凱在對機構改革作說明時說得很清楚：這次改革，要以更大力度，在更廣范圍、更深層次上加快國務院機構職能轉變，重在向市場、社會放權，減少對微觀事務的干預，同時改善和加強宏觀管理，嚴格事后監管。中國改革發展研究院院長遲福林也認為，本次機構改革最大的亮點是放權。

減了多少個正部級機構是次要的，最關鍵的是向社會放了多少權。大部制改革，不是讓這個部委權力更大，那個部委權力更小，而是系統地向社會放權，減少政府干預，市場能調節的交給市場，社會能自治的交由社會，地方能管理的交給地方。集中于“放權”而不是“分權”，從體制上最大限度地給各類市場主體松綁，而不是在部委間分蛋糕。

比如要“減少投資項目審批，最大限度地縮小審批、核準、備案范圍”，要“減少資質資格許可，對不符合行政許可法規定的，一律予以取消”。在民政事務上的改革也是如此，要放松對社會組織的管制，更好發揮社會組織在發展中的重要作用。

國家行政學院教授竹立家認為，作為行政體制改革的突破口，機構改革通過經濟體制改革推動政治體制改革，觸及的是政府放權與削權，“改革最困難的就是理清政府權力清單，清楚界定政府的基本職能和權力，政府的歸政府，市場的歸市場，社會的歸社會。一方面是放權，也就是下放權力；一方面是削權，也就是權力轉移，向社會轉移”。

向社會放權，向市場放權，向民眾放權，這才是應有的改革方向。如果改革僅僅是在部委間分權、在官員間平衡，變成部委間的權力博弈，而不是向市場、社會和民眾分權，還可能滋生出更多的問題，改革只是在原地轉圈圈。

《朱镕基講話實錄》中曾如此描述機構改革阻力，“我抱著粉身碎骨的決心來干這件事，”朱镕基說，1997年年底，找幾十位部長逐個談話，沒有一位部長主動表示自己的部門該撤，長時間坐著談話使朱镕基過度疲勞，每次站起來都很困難。

大部制改革是要動既得利益者“奶酪”的改革，是公眾歡迎而既得利益者抵觸和抵抗的改革。但涉及放權與削權的改革，相當于公權力“革自己的命”、讓出自己的“飯碗”，勢必陷入部門利益博弈。而這種改革的難點更在于當下扭曲的權力分配結構和利益分配結構。在公眾對公權力制約不力的政治結構中，對行政權力的限制性和約束性的改革，從某種程度而言，都意味著權力掌有者的損益，并且是自我損益。這也正是以往涉及到國家行政權力的改革常常困難重重、進退往復的主要原因。

正如國家行政學院教授竹立家所說，本輪機構改革雖是“微調”，但如何打破部門利益博弈僵局，實現真正的放權和削權，仍是關乎改革成敗的關鍵問題。

改革不應只是“加減法”

一直以來，權力邊界不明晰，有些地方對微觀經濟運行管得過多、多頭管理，互相推諉的現象讓企業頭疼不已。

全國人大代表、大同煤礦集團董事長張有喜在審議政府工作報告時談到，同忻煤礦在辦理手續過程中，最少需跑33個政府部門及下屬單位，先后要出147個文件，蓋205個公章。無獨有偶，今年初廣州市政協委員曹志偉曾制作一張項目審批流程的“萬里長征圖”，顯示一個投資項目從立項到審批，要跑20個委、辦、局，53個處、室、中心、站，蓋108個章，共有100個審批環節，需799個審批工作日。

可見，機構改革和政府職能轉變是迫在眉睫的事情。

財經專欄作家余豐慧撰文指出，從與企業密切相關的事項看，減少和下放投資審批事項：最大限度地縮小審批、核準、備案范圍，切實落實企業和個人投資自主權。減少和下放生產經營活動審批事項。改革工商登記制度，不再實行先主管部門審批、再工商登記的制度，商事主體向工商部門申請登記，取得營業執照后即可從事一般生產經營活動。這些對企業都將帶來重大利好，特別是民營企業的活力將會得到很大釋放。

中央編辦副主任王峰就《國務院機構改革和職能轉變方案》有關內容的相關問題回答中外記者提問時也解釋道，“我們機構改革方案中間加了‘職能轉變這四個字，這正是我們這一輪改革的重點。過去一提到中國的行政體制改革，總有人說‘機構改革，也就是把‘哪些機構整合起來，我覺得這是一個誤區。”

的確，機構改革不應只是表面的“加減法”，行政體制改革的核心應該是轉變政府職能，機構改革包括穩步推進大部制，這都是改革的重要內容，但是最主要的內容、最主要的任務應當是職能轉變，而目的則是為了更加利民與便民。

與5年前環境保護部的升格成立，鮮明指向民眾對環境問題的關切一樣。撤銷鐵道部，重組國家海洋局、能源局等，都是從這方面考慮的，也是此次改革的亮點。

不要小看“職能轉變”這4個字，要實現這個目標，比機構撤并難度要大得多。在現行有強大動員力的體制下，要撤并幾個機構，或許只需要一個文件配以安置措施即可實現，但要實現政府職能的轉變，殊為不易。

比如，要建設“服務型政府”，要“政企分開、政資分開、政事分開、政社分開”，談何容易——“減少微觀事務管理，以充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用”，這意味著向市場放權；“改革社會組織管理制度”、“更好發揮社會力量在管理社會事務中的作用”，意味著向社會放權；而“減少審批事項”，意味著要向下放權；“減少專項轉移支付和收費，減少部門職責交叉和分散”，則意味著政府要主動“削權”并斬斷或多或少存在的利益鏈……

這些“浩大工程”，撤并機構是其中一部分。只有機構撤并的同時，政府職能同步轉變，才能建立起“職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府”。

正如王峰所講，機構是職能的載體，如果職能不轉變，一味地調整機構，實踐證明有兩種結果：一是不同類型機構硬整合起來，導致運行不暢，不多久后又有可能分開；二是機構在一定時期擔負責任繁重，在運行當中顧此失彼，達不到改革目的。

（本刊編輯綜合整理）