晚清憲政檔案二則解讀

陳翠屏 王飛

清朝末年，腐朽的清政府實行“閉關鎖國”政策，嚴重地阻礙了中國對外貿易和社會政治、經濟發展，使得我國的發展遠遠落后于世界大潮。尤其以英、法、美等西方資本主義國家伴隨工業革命的風潮迅速崛起，使得世界格局發生巨大改變，強大的西方勢力開始向世界擴張，產生了新舊勢力的碰撞，落后的中國也勢必會遭受沖擊。1840年鴉片戰爭的槍炮轟開了大清帝國封閉的國門，在與西方列強的較量中，自大的清政府卻是不堪一擊，自此中華大地不斷遭受著來自種種異族勢力的入侵，伴隨而來的西方新思潮也開始不斷涌現，國內出現了一批先知先覺的仁人志士，他們本著“以天下為己任”的社會良知，開始反思“正統”文化，抨擊君主專制，頑固腐朽的清政府雖然極力打壓新思潮的涌現，但是也不得不面對現實，開始漸漸嘗試推行一些“新政”，直到晚清后期的憲政改革才與西方國家普遍實行的君主立憲制度有些接近。

因此本期珍檔巡禮給讀者介紹的便是有關晚清政府推行君主立憲制的兩份官制改革檔案——《內閣官制及內閣辦事暫行章程》和《弼德院官制》，這部分珍檔現存于正定府轉發內閣、弼德院官制章程卷中，是河北省國家檔案館館藏獲鹿縣清代系列檔案中的珍品。該珍檔形成于1911年，內容主是正定府轉發的晚清政府關于內閣、弼德院兩項官制原文，其中《內閣官制及內閣辦事暫行章程》為20頁，《弼德院官制》為7頁，均是32開小本，由紙繩裝訂成冊，紙色發暗黃，首頁蓋有“正定府印”字樣的紅色印章，每兩頁之間均蓋有騎縫章，顯示了兩份文件的重要性。為了更好的讓讀者朋友認識、了解該珍檔價值所在，讓我們先探尋一番晚清憲政改革的始末緣由，再細細品讀欣賞珍檔原貌。

一、時代背景

任何一種制度的變革都不是一蹴而就的，之前必定有重大的歷史事件作為觸發，再經過無數仁人志士的不斷努力才能實現。清朝末年，腐朽的晚清政府雖然經歷了兩次鴉片戰爭的洗禮，卻依然沒有覺醒，仍舊以天朝自居，夜郎自大。直到1894年中日甲午海戰的爆發，李鴻章苦心經營數載，清政府耗盡無數金銀，號稱亞洲第一水師的“北洋水師”戰敗于日本，以致全軍覆沒，這一事件徹底震驚了清政府。日本的新政使他們的發展速度之快令人驚訝，為此光緒帝在各界呼吁下決意變法，于是1898年6月11日頒布《明定國是詔》，“戊戌變法”正式拉開帷幕。隨后的百日內，清政府總共頒布了三十多道詔書發布改革政令，在軍事、經濟、政治、文化各個方面發動了維新運動。盡管此次變法前后僅持續103天，但它涉及政治、經濟、軍事和思想文化各個領域，是一次影響深遠的政治變革。在滿清二百余年專制集權嚴酷統治下，民眾首度獲得一定程度的言論、出版、集會、結社自由，私人企業首次獲得法律承認，民權思想得以傳播，民間開始辦報。尤其是，康有為在第二至五次上書中，均提到“立憲法、設議院”的政治主張，中國最早提倡西方民主憲政思想、并推行民主政治的，就是這批參與“戊戌變法”的有識之士。由于變法觸及當權頑固派既得利益，這些人以“維護祖制”為名，利用慈禧太后不甘失去權力的心理，鼓動其掣肘皇帝，阻撓變法。9月21日，慈禧太后發動政變，囚禁光緒帝，處決譚嗣同等“戊戌六君子”，再度垂廉聽政。康有為、梁啟超等被迫流亡國外，“百日維新”宣告結束。

然而“戊戌變法”失敗后僅僅兩年，1901年，在八國聯軍炮火威脅之下，清政府與八國聯軍簽定了喪權辱國的“辛丑條約”，這時逃到西安的慈禧太后在內外壓力之下開始意識到，不改革中國沒有出路。為挽救王朝危亡，化解內外危機，兩年前血腥鎮壓“百日維新”的慈禧太后，不得不推行“新政”。

與此同時，朝野之中亦掀起了一場“立憲運動”。原因是1905年6月，日本在日俄戰爭中獲勝，君主立憲制的東方小國日本戰勝了農奴制的傳統歐洲大國沙俄，這給中國社會各界以強烈的刺激，人們普遍認為這是兩個國家政治制度優劣的較量，結果先進的君主立憲制成為日本取得勝利的根本原因，再加上日俄戰爭后不久，俄國即宣布預備立憲，進一步激起中國要求立憲的社會輿論，認為頒布憲法召集國會已刻不容緩，實行立憲已是大勢所趨。

1906年7月，由清政府派出去國外考察政治5位大臣攜大量文獻資料回國。此次出洋考察為時六個月，先后訪問了14個國家，通過實地考察異國國情，初步認識到專制封閉是中國落后的根源，要富國強民，必須進行改革，不能再坐井觀天，夜郎自大。他們最終得到一條經驗，就是東西洋各國之所以日趨強盛，是因為采用了先進的君主立憲政治體制；中國之所以落后挨打，是因為皇權專制的體制，因此他們一致建議中國實行憲政。

1906年9月1日，慈禧公布《仿行立憲上諭》。這道“上諭”可以說是清末預備立憲的“總綱”，主要包括三點：1、預備立憲的原則，是“大權統于朝廷，庶政公諸輿論”，這表明清廷從一開始就緊緊控制了立憲的內容和進程，一切都是根據清王朝統治者的意志和“需要”來進行的；預備立憲的目的是“以立國家萬年有道之基”，也就是說，是為維護清王朝的統治；2、步驟，是先從官制改革入手，理由是：“規制未備，民智未開”，故須改革官制以除積弊，廣興教育以啟民智，厘財備武以資立憲之基；3、預備立憲的期限，是待預備工作初具規模，再為妥議立憲之期，期限長短俟機而定。

1907年9月9日，慈禧又派三名考察政治大臣，分赴英、德、日考察，最后朝廷根據各次考察報告，認為英國制度不切實際，不能仿效，因為它是建立在英國傳統之上，沒有成文憲法。實際上因為英國制度對于君權有嚴格的限制，不符合清廷的利益；德國普魯士憲法雖然已有典章，但僅僅在帝國議會通過后就立即施行，清廷認為是強加于皇帝，不尊重皇帝的最高權力；只有日本憲法，既已集編成典，又絕不侵犯皇家特權，事先既不受公眾審查評論，皇帝公布憲法時還象是給國民的“恩賜”。事實上，當時日本的政體被后人稱之為“偽立憲絕對主義”，是傳統神權體制和家長制與憲法在形式上的嫁接。此外，日本的成功和強盛對當時的中國有極大的誘惑力，因此，清廷認為日本模式可行。所以慈禧決定采用日本式憲法，全面保留皇帝特權。他們在此基礎上，采取立憲政體，實施“欽定憲法”，此后的憲政改革秩序、憲法以及中央政府機構的設置等都仿效日本。

清政府宣布“仿行憲政”和對中央官制進行改革后，隨即又頒布了中國第一部憲法，1908年8月27日憲政編查館和資政院將《憲法大綱》《議院法要領》《選舉法要領》及《逐年籌備事宜清單》上奏，當天即經批準公布。

然而由于清廷擬定的“預備立憲”時間過長，立憲派無法接受，于是1910年，立憲派在國內3次發動國會請愿運動，要求速開國會，頒布憲法，縮短預備立憲期。清政府迫于壓力將九年立憲預備期按照五年的標準進行調整，于1911年5月8日頒布了《內閣官制及內閣辦事暫行章程》和《弼德院官制》，也就是我們今天所要講的珍貴檔案，國內上下也對首屆責任內閣的期待很高，希望出臺的責任內閣能夠代表民意。因此這兩項制度的頒布意義重大，其制度設定也引人關注。其中內閣代表了權力核心，此次內閣官制主要規定了三個方面：1、內閣的組成：內閣以國務大臣組成；國務大臣包括總理大臣和各部大臣。2、內閣的權限：內閣討論法律案、敕令案、預算案、決算案、官制、條約、重要交涉等。3、皇帝對內閣的控制：內閣總理大臣制定政治方針，必須秉承皇帝的意旨；其重要處置，必須奏請皇帝裁奪；而內閣辦事暫行章程則對于新內閣的基本組織結構與職權作了明確的規定；弼德院則為皇帝親臨顧問國務的地方，其“權限與內閣相為維系”，弼德院官制主要規定了其編制構成、參政議政的范圍和規則、召開會議的規范和流程以及院內事務實施細則等。

二、欽定內閣官制及內閣辦事暫行章程

“宣統三年四月初十日，內閣奉上諭，上年降旨飭將官制釐訂，提前頒布試辦，并即組織內閣，施經憲政編查館奏，擬修正籌備事宜清單，經朕定為宣統三年頒布內閣官制。設立內閣，所以統一政治、確定方針，用符立憲政體，茲據憲政編查館會議政務處奏，遵擬內閣官制，繕單呈覽一折。朕詳加披覽，所以擬內閣官制十九條，采取各國君主立憲之制，參酌現在時勢之宜，審慎規定、尚屬周妥。又因閣制甫經創辦，必須以漸而進，作為籌劃試行。并擬內個辦事暫行章程十四條，權宜損益，均屬可行。曾經召見會議政務處王、大臣等面加垂詢，意見僉同。著將內閣官制頒布。遵照此項欽定閣制，設立內閣。并即照辦事暫行章程先行試辦。除弼德院官制同時頒布外，所有內閣屬官制、京外官制、各項官規仍著遵照，修正籌備清單妥速擬定，陸續奏聞候朕頒布施行，用副朝廷，進行憲政，力同自強之學意，欽此。

內閣官制

第一條 內閣以國務大臣組織之。

第二條 國務大臣以內閣總理大臣及左列各部大臣為之：

外務大臣、民政大臣、度支大臣、學務大臣、陸軍大臣、海軍大臣、司法大臣、農工商大臣、郵傳大臣、理藩大臣。

第三條 國務大臣輔弼皇帝，擔負責任。

第四條 內閣總理大臣一人，為國務大臣之領袖，秉承宸謨，定政治之方針，保持行政之統一。

第五條 內閣總理大臣于各部大臣之命令或其處分，視為實有妨礙者，得暫令停止，奏請圣裁。

第六條 內閣總理大臣就所管事務，對于各省長官及各藩屬長官，得發訓示。

第七條 內閣總理大臣就所管事務，監督指揮各省長官及各藩屬長官，于其命令或處分，如有認為違背法令或逾越權限者，得暫令停止，奏請圣裁。

第八條 內閣總理大臣依其職掌或特別之委任，得奏請辦法閣令。

第九條 內閣總理大臣得隨時入對。各部大臣就所管事件得隨時會同內閣總理大臣入對，或請旨自行入對。除國務大臣外，凡例應召見人員，于國務有所陳述者，由國務大臣帶領入對。其蒙特旨召見，及法令有特別規定者，不在此限。

第十條 關于國務之具奏事件，其涉各部全體者，有各部大臣會同具奏。專涉一部或數部者，由內閣總理大臣會同該部大臣具奏。

除國務大臣外，凡例應奏事人員，于國務有所陳奏者，由國務大臣代遞。其法令有特別規定者，不在此限。

第十一條 法律敕令及其他關于國務之諭旨，其涉各部全體者，有各部大臣會同署名。專涉一部或數部者，由內閣總理大臣會同該部大臣署名。

第十二條 左列事件，應經內閣會議：

一、法律及敕令案并官制；

二、預算案及決算案；

三、預算外之支出；

四、條約及重要交涉；

五、奏任以上各官之進退；

六、各部權限之爭議；

七、特旨發交或議院移送之人民陳情案；

八、各部重要行政事件；

九、按照法令應經閣議事件；

十、內閣總理大臣或各部大臣認為應經閣議事件。

第十三條 內閣會議以國務大臣之同意議定之。會議以內閣總理大臣為議長。

第十四條 關系軍機軍令事件，除特旨交閣議外，由陸軍大臣、海軍大臣自行具奏，承旨辦理后，報告于內閣總理大臣。

第十五條 內閣總理大臣臨時遇有事故，得奏請于國務大臣內派一人代理。

第十六條 各部大臣臨時遇有事故，得奏明以他部大臣代理。

第十七條 本官制第二條所列國務大臣外，有因臨時重要事件，奉特旨列入內閣者，為特任國務大臣，但不在常設之列。

第十八條 特任國務大臣有入對具奏署名者，均以臨時重要事件為限。仍依本官制第九條、第十條、第十一條之例，會同內閣總理大臣辦理。

附則

第十九 條本官制奉旨頒布之后，如有應行變通之處，隨時恭候特旨裁奪，或經內閣奏明，仍恭候特旨裁奪。”

內閣辦事暫行章程

第一條 內閣總理大臣一員，協理大臣一員或二員，均候特旨簡任。各部大臣均候特旨簡任，為國務大臣。內閣總理大臣如因事未能列閣，協理大臣得代為辦理。

第二條 內閣設政事堂，為國務大臣會議之所，按照內閣官制，應經閣議事件，由內閣總理大臣、協理大臣召集各部大臣會議。

第三條 內閣官制第三條、第九條、第十一條之規定，內閣協理大臣均適用之。

第四條 內閣總理大臣、協理大臣每日入對，各部大臣分班值日，如有召見及因事請對者，得會同內閣總理大臣或協理大臣入對，其關于各部主管事件，應由該部大臣加班入對者，得會同內閣總理大臣或協理大臣入對。其關于各部主管事件，應由該部大臣加班入對者，得隨時會同入對。除前項會同入對事件外，各部大臣仍得請旨自行入對。

第五條 內外新官制未經一律施行以前，按照向例，得蒙召見人員，于國務有所陳述者，由內閣總理大臣或協理大臣帶領入對。其御前大臣領侍衛內大臣，軍諮處、海軍司令部、宗人府、內務府各大臣，弼德院院長，資政院總裁，及其它蒙特旨召見、或法令有特別規定者，不在此限：如八旗都統，前鋒護軍步軍各統領，或辦理旗營、或宿衛等官，皆是不在此限。各省將軍督撫，除請安、請訓、及奉特旨召見外，其于國務有所陳述者，應先商明內閣總理大臣、協理大臣或主管各該部大臣會同入對。

第六條 關于國務陳奏事件，在內外新官制未經施行以前，凡例應奏事人員、及言官奏劾國務大臣，仍得自行專折入奏，候旨裁奪。凡關于一部之具奏事件，其重要者應會同內閣總理大臣、協理大臣具奏。其尋常例奏，可徑由該部大臣具奏。仍俟上奏，候鈔稿諮送內閣查核。前項重要事件，應由內閣總理大臣、協理大臣會同各部大臣分別規定，奏請圣裁。

第七條 按照內閣官制第十四條，由陸軍大臣海軍大臣自行具奏事件，應由該衙門自行具折呈遞，毋庸送交內閣。

第八條 內外行政各衙門，應奏、不應奏事件，除陸軍部、海軍部外，由內閣總理大臣、協理大臣，會同各部大臣另擬章程，奏請圣裁。前項章程未經奏定以前，所有內外循例具奏事件，照常具奏、候旨裁奪。其關系重要應行籌議事件，仍應具奏候旨，交付閣議決定后，由內閣總理大臣、協理大臣請旨裁奪。遇有緊急事件，不及付閣議者，由內閣總理大臣協、理大臣隨時請旨辦理。

第九條 除內閣總理大臣、協理大臣每日入對外，其值日之各部大臣，每遇星期及按舊例推班之期，應行推班。但有最關緊要事件，不在此限。

第十條 除各部分班值日外，其余各衙門應否照舊值日，由內閣總理大臣、協理大臣妥酌后，請旨辦理。

第十一條 各衙門帶領引見，暫仍照舊辦理。如有應行酌改者，隨時候旨施行，或由內閣奏請、候旨施行。至驗放事宜，應由內閣總理大臣、協理大臣分別酌擬辦法，奏請圣裁。

第十二條 此項章程施行之日，所有舊設內閣，及辦理軍機處、內閣、會議政務處，一律候旨裁撤。

附則

第十三條 官制及官規未經改訂施行以前，所有文武官員，關于特旨簡放，暨記名、請簡、奏補、諮補、及文武爵職襲封各項事宜，均仍照現制，由內閣會同主管衙門分別辦理。關于職官參劾及議處事宜，亦照前項分別辦理。

第十四條 此項暫行章程，與內閣官制同時頒布。將來應否撤銷之時，仍奏明恭候圣裁。此項暫行章程施行之后，如有應行變通之處，隨時恭候特旨裁奪。或經內閣奏明，仍恭特旨裁奪。”

三、兩則檔案的歷史價值

《內閣官制及內閣辦事暫行章程》和《弼德院官制》的頒布，形式上是清政府在邁向憲政的道路上，走出的堅實一步，但隨即宣布的第一屆責任內閣名單，卻讓世人大跌眼鏡。名單如下：內閣總理大臣奕劻（皇族）；內閣協理大臣那桐、徐世昌（滿漢各一人）；外務大臣梁敦彥（漢人）；民政大臣善耆（皇族）；度支大臣載澤（皇族）；學務大臣唐景崇（漢人）；陸軍大臣蔭昌（滿人）；海軍大臣載洵（皇族）；司法大臣紹昌（滿人）；農工商大臣溥倫（皇族）；郵傳大臣盛宣懷（漢人）；理藩大臣壽耆（蒙古人）。如此內閣總理大臣是奕劻，包括奕劻在內的十三名國務大臣中，滿族八人、漢族四人、蒙古族一人。而滿族八人中，皇族就占了五人，這實際上是一個地地道道的“皇族內閣”，根本不是立憲派想要的君主立憲政體。

真正的君主立憲政體要求讓君主處于超脫地位，不僅君主不再介入實際的政治，即便是皇室成員，也不應該在政府中繼續擔任職務。皇室成員的消費由政府支出，納稅人買單，但皇室成員只要享有皇室待遇，就不能在政府中任職。然而要讓本身不想放棄皇族特權的清廷推行徹底的憲政改革，自然是不現實的，第一屆責任內閣正是形成于這樣的特殊條件之下。

在舊有的官僚體系中無法完全排除皇族出身或滿洲人出身這樣的背景，而且在朝廷的概念中，這些皇族成員、滿洲貴族繼續在立憲政體中擔任職務，是為國家為朝廷做貢獻，他們根本沒有從立憲政體應該回避什么的角度進行思考，因此這樣的內閣本質上不是憲政體制。這樣的責任內閣沒有達到削減分散君主權利的目的，表明皇族本身就不想放權于民。甚至在沒有搞立憲之前，清朝官僚編制的分配是“滿漢各半”；搞了立憲，反而漢族官僚的比例縮小到了三分之一，這樣的情況即使回到“康乾盛世”年代，也無從有過。因此這是一次徹徹底底失敗的立憲改革，立憲派實實在在的被朝廷戲弄了一把。

后雖他們紛紛發表通電，表示“皇族內閣”不符合立憲原則，要求朝廷收回成命，但是清廷既然做出了這樣決定，當然有準備，根本不可能做出悔改。然而此時廣大人民的忍耐已經到了極限，于是同年10月10日，隨著辛亥革命一聲炮響，延續了260余年的清王朝走向滅亡，中國兩千多年的君主專制制度在“形式上”宣告終結。立憲派人士意圖通過清廷主導的和平變革方式，緩步推進中國走向憲政之路的努力以失敗告終。