國外專業技術類公務員分類管理實踐及借鑒

張敏

一、國外對專業技術類公務員的理解和界定

（一）總體制度特點：“專業精神”與“分類原則”相統一

大多數西方國家建立的現代公務員制度，具有一個突出的特點，即“專業精神”與“分類原則”相統一。一方面，西方國家認為公務員是政府中專職從事社會公共事務管理的、為政府管理提供事務性、技術性服務的人員，與在其政府中代表階級和政黨利益、執行政治統治的人相區別，采取公開競爭、擇優錄用、職務常任、功績晉升等特殊管理措施，來選拔和保持政府的精英人才，使他們成為特殊的職業集團和專業人士，并進行專門的培訓、統一的管理。因為，現代政府公務已日趨專業化，非具有職位所需的專門知識和技能是不能勝任的，而這種專門知識和技能的獲得又須經過相當時期的正式教育和培訓。另一方面，現代公務員制度都貫徹“分類原則”，實行職位分類。在“專業精神”的指導下，根據政府工作的不同專業和不同級別的各類工作人員的特點，諸如工作性質、責任大小、繁簡難易、勞動強度、工作環境以及任職人員所需的資格條件等，進行分門別類，確定名稱和等級，制定一套分類合理、層次清晰、職責明確的規范，進行有區別的管理。職位分類確定了“因事求才”的用人標準。“分類原則”本質上是從屬于“專業精神”的，是“專業精神”的具體化。

（二）各個國家特色：專業技術類劃分與公務員范圍大小密切相關

由于對公務員的范圍劃分和內涵界定的不同，各國在專業技術類公務員分類和管理方面存在著一定的差異。在國外，公務員的范圍大體上來說有三種類型：第一種是小范圍的，公務員僅指中央政府系統中的非選舉產生和非政治任命的事務官。英國及許多英聯邦國家基本屬于此種類型。第二種是中等范圍的，中央政府中的所有公職人員，包括政務官和事務官都稱為公務員，但適用公務員法規的只是事務官。美國基本屬于此種類型。第三種是大范圍的，從中央到地方政府機關的公職人員、國會議員以外的工作人員、審判官、檢察官、國有企業和事業單位的工作人員統稱為公務員，但適用公務員法規的也只是事務官。如日本和法國也基本屬于此種類型。

（三）具體內涵規定：專業技術類公務員明確有別于其他類公務員

美國公務員《職位分類標準簡介》①中第三部分“職位分類的原則和政策”的C款“GS覆蓋的工作”將可分類的工作總結為5大類：專業性工作、管理性工作、技術性工作、文書性工作和其他工作②。對“專業性工作”的作了具體、清楚的說明，用以與其他工作（尤其是管理性工作和技術性工作）進行明確區分。“專業性工作”意味著“需要某一科學領域內的相關知識或通過教育、培訓獲得與本科及以上學歷相當的專門領域內的系統性知識，區別于普通教育。同時，只有工作需要將不斷學習獲得的系統知識應用于制定新的文件或釋義，或是完善數據、資料和方法，這樣的工作才可以稱為“專業性工作”。

需要注意的是，《職位分類標準簡介》中同時也指出“有這樣的情形，即公務員接受過專門領域的正式教育但卻并沒有從事專業性工作。可能是沒有專業性工作需要完成，也可能是因為組織和職位結構中不需要具有專門知識的公務員。這種情形下，應該根據完成工作需要的職責和資格條件將該職位歸類到適當的非專業性職系中。”相比之下，管理性工作“不需要接受過某一領域內的專門教育，雖然這些職位需要的分析、研究、寫作等能力，只需要通過一般大學教育或逐步實踐即可獲得”。技術性工作“通常與專業性或管理性領域有關或為這兩大類工作提供支持，需要大量的操作知識，通過經驗積累和具體培訓即可獲得。”

總的來說，“具體一個職位應分類為專業性工作、管理性工作、技術性工作、文書性工作還是其他，取決于該職位的職責、所需資格、職業生涯類型、管理目的、工作目的和招募渠道。”

二、國外專業技術類公務員的分類實踐

（一）以職位分類為基礎建立專業組群

公務員的職位分類是建立在較細的專業分工基礎上的。依據工作性質、工作責任、工作難易程度和任職資格條件的異同，把眾多的職位在橫向結構上劃分為不同的職門（職類）、職組、職系，縱向結構上劃分為不同層次的職等及職級，由此構成結構化的有序的職位類別系統。美國的公務員制度是較早實行精密細致的職位分類體制的，并且以此著稱，其基本目的就是為了使政府公務人員能做到“適才適用”和“同工同酬”。

美國將適用于功績制的一般行政職位（簡稱GS）按照專業分工劃分為22個職組。在一般行政職位分類表中有些職位專業性較強，《職位分類標準簡介》專門對這類職位進行了列舉和說明。這些職位的公務員專門從事物理、生物、數學、社會、計算機、衛生和工程科學領域內的工作。

英國非工業類③除開放結構外，分為一般職類、科學類、專業與技術類、培訓類、法制類、秘書類、社會保障類、資料處理類（電子計算機處理）、公安職類、調查職類等10大職類，26個職組，84個職系。

（二）以工資分類為基礎建立類別組群

日本公務員是大范圍的，從中央到地方政府機關的公職人員、國會議員以外的工作人員、審判官、檢察官、國有企業和事業單位的工作人員統稱為公務員，但適用公務員法規的也只是事務官。1950年，日本頒布《職階法》，人事院專門設立了職階部，組織了三百多名專家對職階制的實施進行準備工作，但是這一法律并沒有得到實施④。在日本，與職位分類法同年制定的給與法（工資法）（正式名稱是《關于一般職職員給與的法律》）作為職位分類制工資準則制定前的臨時措施實施至今。2006年修訂的工資法將適用于50萬一般職務的職員俸給表（工資表）分為行政職、專門行政職、稅務職、公安職、海事職、教育職、研究職、醫療職、指定職等10類18個工資表。根據各職務類別，工資法在其工資表中具體地設定了職務的級別和號俸（工資等級），相應的工資額。給與法（工資法）的規定替代了未能實現的職位分類制，起到人事管理的作用。

（三）以行業分類為基礎建立系統組群

有些國家的公務員范圍廣泛，不僅包括政府部門的工作人員還包括了公共服務機構的工作人員。這些國家一般不采用職位分類的方式區分出專業技術類公務員，而是以行業分類為基礎建立系統組群。以法國為例，法國公務員依據職類和職務劃分為A、B 、C、D四個職等。A類包括高級行政官、行政法院法官、大學教授等；B類包括中央行政機關、駐外機關的秘書、財務機關、郵政機關的監督員、小學教師、公用事業技術員等；C類公務員包括辦事員、打字員、速記員、工人等；D類包括勤務人員、辦公室值班人員等。在此基礎上，法國統計了公職系統的所有行業，制定了國家行業索引。在這個索引中包括23個領域。在這些領域中既有跨部門領域，如人力資源、法律等；也有非常專業的領域，如外交、司法、教育等。這23個領域又被分為238個行業，每個行業按照統一的格式制定有專門的說明。公職系統中的不同行業按照各自的行業說明和章程進行分類。

三、國外專業技術類公務員的管理

（一）基于動態評價的管理系統

隨著政府職能變化，職位的變動性和復雜性日益增加，各國政府普遍開始向專業人力資源管理公司尋求幫助，增強職位分類的適用性，更好地實現政府職能。英國政府使用JEGS（Job Evaluation and Grading Support）系統進行職位分類。JEGS是一個基于計算機的、分析和評價工作的技術方法，為評估職位提供系統性和持續性的解釋，并且可以進行調整以適用于各組織的需要。JEGS包括的核心要素：知識和技能、接觸和交流、問題解決、決策、自主權、資源管理、影響。內閣辦公室總體負責JEGS的實施以及各部門使用中的一致性。這其中，由Beamans Management Consultants Ltd向政府部門提供JEGS的相關培訓，Towers Perrin作為JEGS軟件的持有人提供技術方法咨詢。

（二）基于職位體系的管理系統

美國對公務員的管理是通過基于職位體系的管理系統實現的。分類職位人員按照不同的性質分為若干職類，在每類內部運用工作分析和工作評價的方法，將職責大小、工作繁簡難易程度和所需資格條件大體相當的職位進行規等列級。美國2005 年對公務員的統計數字表明，1994 年到2004 年的十年中，專業性人員和技術性人員大致持平，而行政人員的數量逐漸增多，文員數量顯著減少。

（三）基于行業體系和章程的管理系統

法國公務員的管理系統是基于行業的，公務員制度上被分成有著各自章程（包括薪酬）、不同級別的大約1000“職群”。職群和行政服務的具體任務領域相聯系，隸屬于各自的政府部門——某種“和任務相關的公務員家庭”，他們“制度上的永久家園”。在管理上，每個政府機構可以根據238個行業說明制定職位說明，特別是對地方的行政部門。公共機構可以對職位設置進行思考，還可以對職位進行前瞻性管理，考慮人員發展和職位發展。比如，行業將會隨著時間變化而消失，可以進行管理。如果行業就要消失，不能等到公務員退休才取消職位。所以通過職位定義和說明，可以更好管理公職系統，加強公務員流動性。

四、啟示與借鑒

（一）專業技術類公務員分類標準與方法的啟示

1.分類思路：尊重職位本身的任務要求，體現“專業”價值。職位分類需要客觀、系統地考慮到每個職位的四個要素：工作種類、工作繁簡難易、工作責任輕重和所需資格條件，由此制定出合格的工作標準，滿足政府管理專業化需求。

2.分類標準：以專業水準、職業生涯類型、招募渠道作為分類的重要依據。美國公務員分類中，“具體一個職位應分類為專業性工作、管理性工作、技術性工作、文書性工作還是其他，取決于該職位的職責、所需資格、職業生涯類型、管理目的、工作目的和招募渠道。”我國專業技術類公務員在所需資格條件、職業生涯的類型、招募渠道等幾個方面也有別于綜合管理類和行政執法類公務員。因此，可以從專業水準、職業生涯類型和招募渠道等幾個方面綜合考慮確定專業技術類公務員的劃分標準。

3.難點判定：出現界定困難時可以選用的手段。有些職位具有復合性特征，到底將其劃分哪個類別下，歸屬于哪個職系需要認真地分析。美國在《職位分類簡介》的第三部分G條款和L條款中專門對這種情況作了說明：某些具有復合性特征的職位在劃分時需要綜合考慮多方面的因素。大多數職位可以通過職位本身的主要職責來決定其屬于哪個職系，但有時還要考慮職位所需的最高資格條件、招募的來源、晉升路徑、設立該職位的目的以及所需的背景知識等，來最終確定職位的類別歸屬。我們在專業技術類分類管理中，碰到難以確定的職位，可以借鑒上面這種方法，除了依據專業水平、職業生涯、招募渠道，還可以根據職位所需人員的資格條件來判定。

4.切入點：可以從行業和部門入手。在分類公務員內部，美國在改進公務員分類過程中，發展了有針對性的六種工作分析和評價制度：高級行政職品評制度、主管與管理職品評制度、行政、專業及技術職品評制度、書記、機器操作與技術職品評制度、統合聯邦工資職品評制度以及特殊職業品評制度（對特種職業如醫藥衛生人員、律師、教師、外交官等適用）。根據以上計劃，各群職位可用不同的因素及品評標準來實施評價，增強了工作分析和職位評價的針對性和科學性。這種分類進行分析和評價的原則和方法值得我們借鑒。在我國公務員管理中，各地以行政執法類、專業技術類公務員為主的一些部門展開了有益的探索，如公安系統等。公務員的分類管理確實可以從專業技術類公務員比較集中的行業和部門入手，建立相應的“行業組群”，實現管理的科學化。

（二）專業技術類公務員管理方面的啟示

1.成立專門咨詢委員會，對劃分標準進行適時動態管理。隨著管理專業化進程的加速，許多國家在公務員管理方面都引入了咨詢機構輔助決策。英國為了地方政府人事管理制度能與中央保持一致，設有國家聯合理事會（National Joint Council），協調倫敦地區以外各地方政府的行政的、專業的、技術的及文書的公務員的管理。理事會設計了工作評價方案，統一采用因素分析法，建立職位工作說明書（Job Description）。相應地，德國公務員管理中也通過一些外部咨詢來輔助決策。這種方式對我國的公務員管理也很有啟發。一方面我國公務員分布的地域范圍廣泛。公務員不僅分布在中央各部委中，大部分公務員都服務于地方各級政府，如何進行協調管理是個重要的問題。另一方面，社會發展進步加速了專業技術類職位的更新，需要不斷根據形勢變化進行調整。我國的公務員體系中，公務員所處的機構、編制都在變化中，職位也會相應發生變化。從這兩方面講，成立專門咨詢委員會，對劃分標準進行適時動態管理就顯得尤為必要。

2.制定專業技術類公務員分類手冊，指導各地開展分類實踐。從國外的經驗看，不管分類的方式方法如何，一系列指導性文件和手冊是必不可少的，可以為部門和機構的具體操作和實踐提供依據。美國的職位分類制度規范、細致，除了整體的規劃設計，主要依靠的是詳細手冊和說明。在分類方面，聯邦人事管理辦公室制定了《職位分類標準簡介》、《分類管理者手冊》、《職業組和職業類別手冊》、《重大分類決策和意見摘要》、《資格標準》等可供公務員管理部門使用和參考。我國的國家公務員管理部門應該制定相關的應用手冊，指導各部委、各地方根據實際情況對專業技術類公務員進行分類和管理。

3.根據職業生涯類型建立發展通道，對職業發展進行前瞻性管理。我國香港地區公務員的部門職系就是各專業性部門的職系，也稱專業職系，如工程師、海事主任等，這類職系人員不能在職系間流動，大多終其一生在專業崗位發揮作用。專業技術類公務員的職業發展有獨立的通道和階梯，這意味著我們在專業技術類公務員管理中尤其應該重視職務序列和職數比例的規劃和設計。

注釋：

①在 1991年8月版基礎上2009年8月進行了修訂，本文相關內容均引自2009年8月修訂后的版本。

②根據2009 年最新的分類標準，美國聯邦政府的所有職位首先分為兩大類，白領職位和藍領職位。白領職位包含了以上五類職位，其余的為藍領職位，主要有技藝、工藝、手工等職位。

③英國公務員分為工業人員和非工業人員，工業人員包括在國防部所屬軍工廠和海軍碼頭工作的人員、郵政系統工作的人員以及研究單位的技術人員等；非工業人員是指行政機關辦公的文書、行政和各類專業管理人員，以及外交領事人員。

④由日本人事院擬定的“職系名稱及定義”以及“職位分類制俸給準則”未經國會通過，故沒有按照《職階法》的規定實施職位分類。

（作者單位：中國人事科學研究院公務員管理研究室）