建立公務員職務與職級并行制度的路徑選擇

自2002年黨的十六大提出要完善職務和職級結合的制度以來，已10年有余。期間《公務員法》頒布實施，但有關建立職務職級并行制度的探索和思考仍未停息。究其原因，既有制度建設本身所特有的艱巨性、復雜性，也有拘泥現實、缺乏頂層設計理念所帶來的實踐困局。當前，我們首要的任務就是要清醒地認識到：在法律和政策、理論和實踐、部門和地方、組織和人事之間，對“并行制度”、職級概念的理解存在巨大的分野，并在不同方案、價值的比較中，選擇科學可行的路徑和對策。

一、兩種并行方式的“并行”

2002年11月，黨的十六大報告在有關干部人事制度改革的論述中，提出要“完善干部職務和職級相結合的制度，建立干部激勵和保障機制”。此后，“職務與職級相結合”的問題成為2003年中央黨建領導小組“深化干部人事制度改革專題調研”的五大課題之一，也成為《公務員法》起草小組研究的重要內容，一些地方和部門也開展了相關的試點和研究。

2009年9月，《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》再次明確提出，建立健全干部職務與職級并行制度，實行干部職級與待遇掛鉤。同年12月，中央印發的《2010—2020年深化干部人事制度改革規劃綱要》提出，要建立健全干部職務與職級并行制度，完善干部職級晉升制度，探索依據德才表現和工作實績晉升職級的相關政策，強化職級在確定干部工資、福利等方面的作用。

10余年間，中央關于職務職級結合或并行的政策目標保持了自始至終的一貫性。但是，調研表明，十六大與后續文件關于職級的內涵和并行方式的選擇存在實質性的差異。

（一）行政職務與行政級別的結合

十六大提出職務職級結合的原因在于，一些省市特別是浙江等東部地區省委領導曾提出：①在現有行政層次下，不同地區經濟發展程度、人口和地域范圍、行政事務的復雜程度各不相同，領導責任和工作難度不同，但行政級別卻完全一樣。是否可以考慮在保持現有行政級別結構基本不變的情況下，對責任重大的地區，其黨政領導人能否享受上一行政級別的副職待遇。②一些地方黨政領導政績特別突出，應予提拔。但根據現行規定，一旦提拔，就得調動其到上一級部門任職，一方面使干部離開了自己熟悉的工作環境，原來成功的工作經驗、思路就可能浪費；另一方面，當地經濟和社會發展的政策連續性也會受到影響，是否可以考慮，保留這些干部的職務不變，讓其享受上一行政級別的待遇。

因此，十六大提出的“結合”也可理解為行政職務與行政級別的結合，即《公務員法》所指的領導職務及其層次在晉升方面的結合。而其中所謂的職級即領導職務層次、職務級別，或通稱的行政級別。

其結合方法就是“低職高配”： 通過調整行政級別的管理方式和晉升方式，將行政職務與行政級別的晉升相對分開，放開行政級別晉升的限制。干部工作業績突出、能力強、崗位重要，在職務不提拔、不變動的情況下，可以提高到與其上一級職務對應的行政級別。如相當于處級的縣委書記，如果業績大、資歷深，可以在繼續擔任原來職務的同時，提升行政級別，享受副廳級待遇。如在機構改革中，某些部門級別規格被降低，但原任領導因工作需要還繼續擔任該部門領導，則其待遇仍應按照原行政級別確定。1998年國務院機構改革中，一些部級機構改為副部級的國家局，但局長可能還是原來的部級干部。

十六大以來，“低職高配”的并行方式逐步得到承認和發展。2005年，廣東省委組織部決定選拔優秀縣（市、區）黨政正職擔任副廳職務，規定對年齡稍大且擔任縣級“一把手”滿5年的，可確定為副廳級并繼續在本地任職，逐步成為全國通行做法。

2009年4月，中央辦公廳《關于加強縣委書記隊伍建設的若干規定》提出，“根據工作需要，有的縣委書記可提拔為上一級領導班子成員并繼續兼任縣委書記”。這實際是順應地方黨政干部的呼聲，對“低職高配”給予了合法的承認。

2010年10月，中央組織部《關于加強鄉鎮黨委書記隊伍建設的意見》印發后，一些省市在配套文件中明確提出：在全面考核、廣泛征求意見的基礎上，對任鄉鎮黨政正職8年（含8年）以上、其中任鄉鎮黨委書記5年（含5年）以上，受到市委及其以上表彰的優秀鄉鎮黨委書記（含優秀黨務工作者、優秀共產黨員等）享受副縣級待遇。

盡管缺乏直接而明確的政策解釋，但毋庸諱言，在行政職務和行政級別占主導地位的情況下，職務不變，提高公務員的行政級別，低職高配成為地方干部最為有力、最受歡迎的激勵方式，成為干部隊伍建設的重要手段。在中央和省級機關、事業單位，這種激勵方式也大量存在。

（二）職務與級別的并行

關于職務職級結合，《公務員法》也做出了法律上的安排。一是改變了1993年《國家公務員暫行條例》所規定的公務員級別設置，“合理增加了級別數量”，拉長級別層次。如由原有15級增加到27級。二是擴大級別與職務特別是基層職務的交叉對應幅度，“向基層傾斜”，激勵基層公務員。三是改革工資制度。實行職務級別兩結構工資制，“強化了級別的功能”，提高了級別的薪酬待遇。

但《公務員法》卻沒有提出職級的概念，也沒有對級別的概念進行明確規定。因此，職務與職級并行似乎并不能直接解釋為職務與級別并行，或認為所謂的職級就是《公務員法》規定的級別。因為，根據《公務員法》“一職數級，上下交叉”的級別設置原則，在《公務員法》規定的制度框架不變的情況下，職務與級別已經實現并行。對這一并行方式的完善，似乎只是待遇政策的調整，而非制度的再設計。

而從《2010—2020年深化干部人事制度改革規劃綱要》等中央文件提出的“實行干部職級與待遇掛鉤，強化職級在確定干部工資、福利等方面的作用”看，其所言的職級則又指的是公務員級別。因為，行政級別與各種待遇的掛鉤已有過之而無不及，如果職級指的是行政級別，則與消除“官本位”的政策目標相違，而實踐中，工資級別的激勵功能確實要強化。

職務與行政級別或與公務員級別并行的兩種方式“并行”在實踐之中，造成法律和政策、理論和實踐相互沖突，部門和地方、組織和人事各行其道。面向未來，必須實事求是，承認分歧，澄清概念，明確改革目標，從根本上解決職務職級并行的難題。

二、兩種并行方式的局限與價值沖突

職務職級并行制度的提出源于干部激勵機制。職務與行政級別和與公務員級別兩種并行方式分別具有自身的激勵功能和優勢，現實中二者同時運用，似乎構成了中國特色的職務職級管理模式，但它們也分別存在一定的局限和困境，二者之間還具有內在的價值沖突。

（一）官濫爵輕，國不可為

行政職務和行政級別的主導地位，使“低職高配式”的職務職級并行方式比職務與公務員級別并行方式，具有更強大的激勵效力，并壓縮了后者的激勵空間，使其制度效能難以充分發揮。而其強勢存在和蔓延的根源在于行政級別的強大魔力。

所謂行政級別并無法定含義。一個有意思的現象是，在正式政策文件中，行政級別一詞多與“取消”聯用。實踐中，行政級別實際是《公務員法》所指的領導職務層次，是根據國家行政機構的層級及其隸屬關系所確定的黨政領導職務層級。

但領導職務層次已演變為公職人員的身份等級，使其從行政指揮或領導體系變成了公職人員等級體系，具有了品位分類的性質與功能，成為權力和其他各類資源在政治和行政體系配置的基本參照系，是公職人員政治、經濟、醫療、住房、福利待遇等按級分配的基礎，決定了公職人員在政治體系或公共機構中職權大小、政治地位、經濟待遇和身份等級。

以提拔行政職務或提升行政級別作為干部獎勵的手段，實踐中早已存在，但存在爭議，有關部門還曾經對此做法予以禁止。中央組織部1997年發出《通知》指出，一些地方把完成或超額完成經濟工作任務指標，作為提任職務、職級的唯一條件，將一些縣（市）、鄉（鎮）黨政主要領導干部提拔擔任副地級、副縣級領導職務，或讓其在原崗位上享受副地級、副縣級干部待遇；對年上繳利稅達到一定數額的國有企業負責人比照行政級別給予高一層次黨政領導干部待遇，或讓他們兼任黨政領導職務，等等。中組部認為，對完成任務好的干部應予鼓勵，但這種用職務和職級（行政級別）待遇獎勵領導干部的做法必須堅決加以糾正。今后，再出現用職務和職級（行政級別）待遇獎勵領導干部的問題，要發現一起，查處一起，同時追究當事人和主要領導者的責任，絕不能無原則地遷就，搞下不為例。其用詞極其嚴厲。

在職位分類制度不健全的情況下，以提拔行政職務為獎勵有其現實的合理性或“理性基礎”，但也存在巨大的政治和行政風險。

一是可能導致官員冗積，行政效率低下。在行政組織中，受管理規律制約，領導職位數量必須予以合理控制，領導職位多或具有領導職位身份者過多，可能會使組織內部溝通、協調需求呈幾何級數增長，造成行政事務上的推諉、扯皮，甚至拆臺內耗。數據顯示，2002年以來，我國縣處級干部的數量由627578人，增加到2010年的752312人，增加了19.9%，多了近1/5。縣處級以上人員占公務員總量的比例不斷上升，由2002年的9%，增加到2010年的10.7%。期間，雖然中央和地方都進行了大部制改革，但一縣近20個副縣長、一級政府10余個秘書長、一市局部門近20個局長的狀況屢見不鮮，局長之間相互打架的報道也時有所聞，中央和省級機關“官多兵少”問題普遍，狀態堪憂。

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圖1 2002—2010年機關縣處級以上人員變化趨勢（人）

二是易導致層級紊亂，政令不暢。下級職務上行，甚至參加上級領導班子，與我國傳統行政體制和單一制行政體系存在沖突，使行政領導、指揮和監督關系發生質的變化，可能導致指揮不力、監督失靈；或上下同盟、乖違民意；或上有政策，下有對策，造成地方尾大不掉，中央政令不暢，危及整個行政體系。

三是導致位非其人，官員隊伍整體素質難以提高。行政提拔獎勵易使行政體系陷入帕金森定律所指的官僚巨人癥，即每一個都被提拔到自身能力不能勝任的職位。在我國，單一而強勢的領導職務層級體系，使機關中的專業人員、有其他能力和貢獻的人員等，都依賴行政職務提拔才能得到激勵，結果可能是領導職務得到一個庸才，專業職位失去一個人才。

正因為賞官制的弊端，漢明帝曾實行賞錢不賞官的政策。唐代張九齡也曾告誡唐玄宗說，類似宰相之類的官職，“代天理物，有其人而后授，不可以賞功”，并警告：“官濫爵輕，不可理也。” 因此，行政職務與行政級別并行的激勵方式，需慎重而行。

（二）公務員級別制的尷尬

公務員級別實際可認為是《公務員法》所規定的法定的職務職級并行模式，源于50年代的干部行政級別，由職務與資歷等因素相結合而確定。如1952年7月，政務院頒發的《各級人民政府供給制工作人員津貼標準及工資制工作人員工資標準的通知》規定：“評定各個工作人員的津貼和工資，依其現任職務（因工作需要從較高職務調任較低職務的，應酌情按其原任較高職務評級）結合其‘德‘才，并適當照顧其‘資歷”。

1954年6月，政務院又頒發《國家機關工作人員工資、包干費標準及有關事項的規定》，規定評定工資、包干費級別，仍以現任職務結合“德”“才”并適當照顧其“資歷”為原則。但為了防止偏“才”、偏“資歷”的偏向，《規定》對“德”“才”“資歷”做了明確的解釋，即“德”指工作人員的政治品質；“才”指工作人員的工作能力；“資歷”指工作人員的革命斗爭歷史及其對革命事業的貢獻。擔任同一職務的人員，級別可以相同，也可以不同。1956年，全國實行統一的工資制后，仍適用這一評級原則。

1985年工資制度改革廢除了干部級別，但1993年工資改革又恢復了級別設置。1993年《國家公務員暫行條例》第11條規定，公務員的級別，按照所擔任的職務及所在職位的責任大小、工作難易程度以及德才表現、工作實績和工作經歷確定。可見，級別是根據職務、責任、資歷等因素決定的公務員等級，是行政職務級別外的另一公務員等級體系。

總體看，在職務層級之外的設置級別，基本原因在于傳統職務設置和薪酬制度以行政領導（指揮）職務為主導。而為減少行政層次、保證指揮統一，領導職務的數量和層級都不能過多，這導致大批官員職務晉升和待遇提高受到限制，設置級別可以緩解這一矛盾。

但由于行政職務層級功能強大且長期以來具有相當的穩定性，而“級別”的存廢、結構則變動較大，導致公務員級別的制度功能難以全面實現，在機關級別體系中居于從屬地位，激勵作用不足。

公務員級別制處于尷尬地位的原因，既是行政級別的本位地位侵蝕的結果，也與自身制度設計、環境變化等有關。一是新的公務員級別改變了原有干部級別作為干部工資、福利待遇分配的單一和核心的地位，激勵功能弱化；二是結構上等級較多，不足以體現公務員的地位和榮譽感，干部評價功能喪失；三是晉升方式單一，等級晉升依賴行政職務的晉升以及年資晉升，自身晉升的獨立性和競爭性不足；四是地方津補貼等主要根據行政級別分配，公務員收入分配中基本工資比例、調節作用日趨下降。這是建立與《公務員法》精神一致的職務職級并行模式必須解決的問題。

（三）兩種并行方式的價值沖突

行政職務和行政級別結合的模式依托職務晉升的激勵功能，其激勵的價值目標或結果必將是進一步強化行政級別的本位制或“官本位”。

而為什么在職務層級之外設置“級別”，其作用和影響是什么？仍是一個值得深入研究的問題。1993年恢復級別設置的主要原因，一是考慮基層干部的晉升問題。當時全國機關干部92%是科長以下的人員，由于機關的職務、職數有限，相當一部分人員職務晉升不了。設置級別后，可以使工作人員不提升職務也能通過晉升級別提高待遇，避免大家都去爭職務，同時也可增強機關工作人員的榮譽感。二是考慮到同一職務層次人員的個人資歷問題。同一職務層次工作人員工作年限、資歷和能力各不相同，設置級別可以體現這一差別。其激勵目標是減輕機關激勵過程中對提拔行政職務的依賴。

顯然，兩種激勵模式目標和方式存在差異。這種“差異”可有兩種效果，一是互補，相互取長補短；二是相互沖突。互補的其前提應是制度目標一致，但兩種并行模式的目標一個是強化行政職務及其地位，一個是要消除對行政職務的過度尊崇。因此，二者的價值目標是相互沖突而非互補的。在職務職級并行方式的選擇中，雖然可以根據實際，同時完善兩種并行模式，但其制度設計在邏輯上卻可能陷入自我內在的矛盾之中，導致制度上先天的缺陷，與公務員管理的科學化、法制化原則相悖。

（未完待續）