四問大部制

楊影

隨著兩會的結束，大部制改革引發社會廣泛關注。改革開放以來，我國分別于1982、1988、1993、1998、2003和2008年進行了6次大規模的政府機構改革。改革一次比一次深刻，一次比一次取得的成效更大。

“1+1>2”能否實現？

通過歷次政府機構改革，政府機構得以精簡，組織結構趨于合理，但仍然存在著機構設置重疊，部門職能交叉，業務分工過細，權責配置脫節等問題。尤其是2008年大部制改革后，內部關系沒有理順，新“大部委”中的各個部門之間“貌合神離”的現象比較突出，并未實現1+1>2的改革初衷。

一位不愿具名的學者分析，有的部門，如某局合并到相關部委以后，轉為部管局，但仍各干各的，決策沒有提到大部層面統籌協調，只是制定規章時通過一下部里。

國家行政學院教授、行政文化委員會副會長許耀桐也對此指出：“有的是原班人馬直接加入，甚至連辦公地點都不在一塊，部門之間還是畫地為牢，各自為政。即使是合在一起的司處，也就是原來兩三個人辦公的增加到三四個人在一起工作。這就沒有體現大部制改革的基本目的。”

在許耀桐看來，實行大部制，就是要體現綜合事務、綜合協調、綜合管理、綜合服務，但是，目前權力劃分配置和相互制約沒有到位。“現在政府機構的權力往往過大，既能決策、又能執行、還能監督。搞大部制就是要實行"權力三分"，實現權力的協調和制約，但這樣的問題并沒有解決。”

值得肯定的是，本次機構改革和職能轉變方案中，不僅體現了機構調整，還有更多的是關于職能轉變。在職能轉變上，一個重點就是放權。在機構改革方案中，有專門的章節談到“充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用”，還專門談到“充分發揮中央和地方兩個積極性”的問題。

“這次改革更加注重于那些實行了大部制改革的部門在職能方面的轉變，確實減少了職權，加強了宏觀性管理，并為今后的大部制改革準備了更大的空間，對大部制改革的頂層設計、全盤謀劃、整體把握會進一步加強。”許耀桐說，此次機構改革方案從體制機制上最大限度地給各類市場主體松綁，激發了企業和個人創業的積極性，在以前的機構改革中并不多見。

“如果沒有大的國際環境的變化，如果國內的局勢不出現重大的變化，按照慣例，國務院機構改革年底必須完成。因為國務院機構改革與職能轉變是地方改革的風向標，明年省級的機構改革和職能轉變就要開始了。”國家行政學院教授宋世明說。

目前我國的一些政府管理領域中仍然存在著職能交叉、部門分割、權責不清等問題，需要逐步加以解決。從行業領域看，在農業管理方面，產前、產中、產后管理涉及10多個部門；在文化管理方面，新聞出版和廣電合并之后，文化、商標、專利等部門之間仍存在著職能交叉、多頭管理現象等等。

據此，國家行政學院研究員胡仙芝認為，下一輪機構改革，應繼續有選擇地探索實行大部門體制，更加注重綜合管理。“比如逐步向大農業、大文化、大金融等大職能部門過渡，使相近相關職能盡量由一個部門管理為主。”

一步到位，還是循序漸進？

鑒于國外經驗，有學者提出我國的大部制改革應該“一步到位”，一步減少10個或20個機構。

這種有些理想化、簡單化的觀點，并未得到官方的認同和采納。中國行政管理學會副秘書長沈榮華解釋說，主要是因為目前我國仍處于轉型時期，社會主義市場經濟體制正在不斷完善的過程中，作為上層建筑的機構改革，既不能滯后，也不必跨越，而應同步。“要根據經濟體制的進程，根據我國的實際情況，按照不同時期經濟社會發展的需要，穩步推進政府機構改革。”

沈榮華認為，經過下一輪大部制改革，我國大部制的機構數量保持在22個左右比較合適。“這個數字是根據我國的國情得出的，同時跟發達市場經濟國家相比也基本相當。”

由此，許耀桐建議，這次機構改革之后，中央要加大頂層設計和總體規劃，不要再“小打小鬧”、搞零敲碎打式的機構改革了。“應該是通過幾年的較長時間，進行通盤考慮、全面謀劃，然后提出系統的改革方案，推動大部制的整體性改革。”

據過往經驗，政府換屆一般是集中進行改革的時機。沈榮華建議，如能抓住時機進一步推進改革，整合機構，通過兩屆政府改革，到2020年建立起由精干大部門組成的政府組織架構。這樣的機構設置就可基本穩定下來。

專家提出的這個時間點是基于黨的十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》，該意見確立了到2020年我國深化行政管理體制改革的指導思想、基本原則、總體目標和主要任務。明確提出“深化行政管理體制改革的總體目標是，到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制。”

“到2020年，我國的大部制改革應該能夠基本完成。” 沈榮華說。

外國政府有多少部門？

從世界范圍看，各國政府部門（國外通稱“內閣部門”）設置主要涵蓋政務、經濟、社會三大類部門，但部門設置數量不盡相同。數量多的在30個左右，如巴西和墨西哥25個、馬來西亞27個、南非28個、新西蘭35個，印度多達49個。數量少的，政府主要由精干的大部門組成，部門數量一般在16個左右，如英國和澳大利亞18個、俄羅斯16個、美國和法國是15個、德國14個、日本11個、瑞典10個，瑞士則只有8個。

據專家介紹，大多數國家的大部制都是逐步實現的，都經歷了一個機構整合、形成框架和逐步完善的過程。但也有一些國家是一步到位的。比如，澳大利亞1987年從28個減少到18個，日本2001年從23個部門減少到11個。

日本、澳大利亞等少數國家之所以能夠一步到位，在中國行政管理學會副秘書長沈榮華看來，“其前提條件是市場經濟比較成熟、政府職能比較定型，所以可以做到。”

鏈接：

國務院機構如何設置？

部

作為機構名稱，在政府機構系統中特指國務院履行行政管理職能的組成部門，如此次改革中被撤并的衛生部。

委

作為機構名稱，是委員會的簡稱。用“委”作為名稱的機構，其管理的內容具有一定的綜合性，如此次改革中新組建的國家衛生和計劃生育委員會。

行

作為機構名稱，國務院組成部門中特指中國人民銀行。

署

作為機構名稱，主要用于國務院的組成部門和直屬機構，如作為國務院組成部門的審計署、此次改革中被撤并的新聞出版總署。

辦

作為機構名稱，是辦公廳的簡稱議事協調機構的辦事機構也稱“辦”，如國務院扶貧辦。

局

作為機構名稱，主要用于國務院直屬機構，如國家統計局國務院部門的內設機構，有的也稱局，如此次改革中組建的、由交通運輸部管理的國家鐵路局。

總 局

作為機構名稱，主要用于國務院直屬機構，如國家稅務總局、此次改革中新組建的國家食品藥品監督管理總局。