海洋局的重組

黃瑩瑩

“五龍治?！睂⒊蔀闅v史，海洋維權攥成“一個拳頭。”3月10日出臺的“大部制改革方案”中的重組國家海洋局備受海外輿論關注。

根據重組方案，現國家海洋局及其中國海監、公安部邊防海警、農業部中國漁政、海關總署海上緝私警察的隊伍和職責將進行整合，重新組建國家海洋局，由國土資源部管理，以中國海警局的名義開展海上維權執法，接受公安部業務指導，同時設立高層次議事協調機構國家海洋委員會，負責研究制定國家海洋發展戰略，統籌協調海洋重大事項。

可以說，海上執法力量的這一重組是應運而生。近年來，我國海洋維權面臨的嚴峻局面，很大程度上催生了這一新的機構。那么，在未來的海洋維權執法中，重組之后的中國海洋執法力量，能否形成預想中立竿見影的“拳頭效應”？這恐怕還需要有一個磨合過程。

要形成大的國家海洋安全觀

羅援（中國戰略文化促進會常務副會長兼秘書長）

我曾提議成立國家海洋委員會、海洋警備隊和海洋部。重組方案中提到準備成立“國家海洋委員會”，職能是負責研究制定國家海洋發展戰略，這與我提議的“國家海洋委員會”是基本吻合的。我當時的意見是除了研究制定國家海洋發展戰略，還應包括安全戰略，不僅是海洋經濟問題，還有海洋安全問題。但是組建海洋委員會，講求的是一個大的發展觀，同樣也是給海洋發展和維權執法宏觀的頂層指導，在這種意義上，二者是一樣的。

根據目前的方案，重組后的國家海洋局將以“中國海警局”的名義進行海上維權執法，跟我建議成立的國家海洋警備隊雖然名稱不同，但是實質是一樣的，都是將我國現有的執法力量重新整合。以前我們是“五龍治海”，即海警、海監、漁政、緝私和海事這五支海上執法力量。新的方案將四個海上執法部門剝離出來進行重組，使原來分散在各個不同部門的執法力量形成一個拳頭。

重組后，我們首先要改變即有的觀念，海上維權與執法不再是各個部門自己的事了，要形成大的國家海洋安全觀的概念。第二，要排除一些部門利益的障礙，服從大局與整體利益。第三，在裝備上做一些調整，適當配備一些自衛武器。以前國家海洋局下屬的是海監總隊，所屬船只是公務船，但現在以中國海警局的名義執法，其船只應該是海警船。公務船不自配武器，最多配備水炮，而日本海保廳則配有一些重型裝備，導致我們長期處于一種水炮對火炮的局面。而海警船則不同，它具有警察性質，可以配備一些自衛武器，以改變以前處于明顯劣勢的局面。

有外國媒體對國家海洋局的重組很關注，甚至有日本媒體說新的海洋局將是中國的“第二海軍”。加強海上執法力量，是一個主權國家捍衛領土主權的應有之舉。在這個問題上，日本是最沒有資格來說三道四的，日本的海保廳船只裝備有重型武器，帶有一定的軍事性質。而我們的海警局，屬于國土資源部，雖然帶有一些準軍事色彩，但并不是完全意義上的準軍事部隊，它只是在公安部門的業務指導下，帶有一定的警察性質。海上警察，不是軍隊。

重組并非與日本、越南對抗

李國強（中國社會科學院中國邊疆史地研究中心副主任）

現行的海上執法實踐中，存在執法部門多、職責交叉和不清的現象。比如侵漁事件，它的性質是治安事件還是漁業糾紛？屬于海警管還是漁政管？在實踐過程中，因為涉及漁業問題，所以侵漁事件都是由漁業部門來處理，但事實上，它可能涉及多個部門的職責，導致執法主體相對模糊。再比如，當發生漁業糾紛時，海監部門在附近，而漁政部門不在現場，那海監部門要不要介入？要不要干預？這些都是亟待解決的問題。

這次國家海洋局重組的方式是“整合”，其功能是“統籌”和“協調”。通過重組，有利于進一步協調各支海上執法力量，有序推進海上執法工作，比如聯合執法、常態化執法等，從而形成海上執法的合力。同時，通過重組和建立中國海警局，使各個海上執法部門的職責、分工、任務要求進一步得到明晰，有助于提高對內對外海上執法的效能。

其他國家的海上執法分兩種類型。一種是分散型，由多個部門分別執法，我們現有的體制屬于這種。另一種是單一型，或者叫集中型，由一個部門負責海上執法，比如美國的海岸警備隊。從國際社會的實踐來看，沒有哪種更好，哪種不好，它們都是根據各自國家的國情和海洋執法的需求來設立的。我國現有的體制，也是在過去按照中國海洋執法的需求設立的，在以往的實施過程當中也取得了很多的成績。但是隨著實踐的不斷發展，以及海洋事業和維權形勢的變化，我們需要進行調整。這次重組介于分散型和單一型之間，即明確由單一部門來進行統合，由相關執法部門來實施執法任務。

對國家海洋局的重組，是從我國的國情、海洋事業的發展、未來建設海洋的宏偉目標、維護我國海洋權益的立足點出發的。其中當然也包括要更有力、更有效地維護釣魚島、南海諸島的海洋權益，但絕不僅限于此，如果簡單理解成對抗日本和越南、菲律賓的話，那就弱化了此次的調整和重組。

研究、立法和司法需配套

郁志榮（中國海監東?？傟犜笨傟犻L）

此次海上執法體制改革方案有三個特點：第一，改革力度大，超出人們的預期設想?！拔妪堉魏！币殉掷m多年，各有各的職責、思路、方法和人才等，但是分散的管理體制長期存在著成本高效率低、矛盾大糾紛多、立法繁執法難的弊端，這些弊端已經成為海上執法隊伍發展壯大乃至我國海洋事業發展的障礙。此次改革方案提出將其中四支隊伍合為一體，有利于避免這些弊端，壯大海洋執法隊伍，提高海洋執法效力。但這次重組并不是不分青紅皂白一刀切，交通部下屬的海事局保留原建制不變就是一個證明。海事局的主要職能中海上交通管理占較大比例，雖然也被稱為海上執法隊伍，但在某種意義上來講，其性質和職能有別于其他海上執法機構。

第二，新體制將傳統經驗與國際慣例融為一體。重組的國家海洋局，既保留了過去屬于海洋行政主管部門領導下的執法機構，又被賦予了國際上普遍采用的警察權，形成具有中國特色的海上執法體制。第三，本次重組不僅限于現有海上執法體制的同類項合并，更提出設立高層次議事協調機構國家海洋委員會。單純將過去各自為政的諸多執法隊伍合為一體，無法充分發揮統一執法隊伍應有的功效，設置高層協調機構，無疑為此次海上執法體制的改革成功，具體實施具有可操作性、有效性提供了可靠的保障。

在后續的實施過程中，可能會遇到一些問題，比如，“以中國海警局的名義開展海上維權執法，接受公安部業務指導”，對此需要界定清楚。在海洋維權執法過程中如果遇到問題，從法律程序上要明確責任。另外，重組的國家海洋局依然隸屬于國土資源部，作為國家海洋主管部門的性質沒有變，因此其下屬的海上執法隊伍應該仍然是海洋行政執法性質。在其四個主要職能當中，在海上維權執法時可以使用中國海警的名義，對此要在充分理解的基礎上做出具體解釋，以免在法律程序上出問題。

為提高海洋維權執法效率，除了將“五指”分開的分散型執法體制改成為“拳頭”型的統一模式之外，尚需其它部門的配合與協調。一條是縱向的主線，另一條是橫向的輔線。主線上應該有研究、決策、協調和執行機構。現在我們有決策、協調和執行機構，但是沒有專門的研究機構。韓國有幾百人專門進行獨島的研究，而我們卻沒有長期專門進行釣魚島研究的實體單位。這一點下一步需要補齊。輔線上應有外交、立法、司法和執法部門。在我國的海洋維權執法中，外交、軍隊配合得比較緊密，但在立法和司法的配合上與鄰國相比尚有差距。按照國外的經驗，一個國家的海洋管理體制必須由海洋基本法來規定，因此隨著海洋管理體制的調整，我國的海洋法律法規必須進行相應的調整和修訂。執法部門有了警察權，可以實施逮捕的話，司法部門也必須制定一套相應的程序予以配合。