加利福尼亞州溫室氣體排放權(quán)交易項目簡介

楊澤銘　魏旭

摘要：美國《加利福尼亞州全球變暖應(yīng)對法案》是地方應(yīng)對氣候變化措施的典型代表，其最引人注目之處在于創(chuàng)立了世界上最廣泛且最復(fù)雜的溫室氣體排放權(quán)交易體系。該法案的碳減排目標(biāo)設(shè)定及其對溫室氣體排放權(quán)交易體系的碳排放總量、覆蓋范圍、碳配額抵消與存儲機(jī)制、報告與履行程序、與其他排放權(quán)交易體系對接等問題的制度安排，對應(yīng)對氣候變化法律的構(gòu)建與完善具有先鋒榜樣意義，同時也彰顯出在應(yīng)對氣候變化問題上地方措施的重要作用。

關(guān)鍵詞：《A.B.32法案》；《加利福尼亞全球氣候變暖應(yīng)對法案》；加州溫室氣體排放權(quán)交易項目；加州總量控制與排放權(quán)交易項目；氣候變化政策；碳排放交易

中圖分類號：DF46 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1671-6604（2013）05-0017-04

氣候變化作為一項全球環(huán)境問題必須在全球視野中得以解決。盡管如此，國家及地方政府主體的努力在創(chuàng)立有效規(guī)制體系及可能應(yīng)對措施的先鋒實踐中越來越凸顯出了其重要作用。《加利福尼亞州全球變暖法案》（2006）（亦稱《A.B.32法案》）及相應(yīng)的溫室氣體排放權(quán)交易項目即為此類地方努力之一。在此法案中加利福尼亞創(chuàng)建了世界上覆蓋面最廣且最為復(fù)雜的氣候變化項目——為州政府設(shè)定了具有法律約束力的指令，要求其在2020年之前將溫室氣體排放量降至1990年的水平，并通過創(chuàng)立一個極其復(fù)雜的溫室氣體排放權(quán)交易體系部分實現(xiàn)該目標(biāo)。雖然該法案頒布至今已過去一些年份，但最引人注目的規(guī)制手段——溫室氣體排放權(quán)交易體系，即總量控制與排放權(quán)交易體系新近才開始生效。

加利福尼亞州氣候變化項目的動力何在？該州已普遍意識到氣候變化將對其人口、環(huán)境及州經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成極大的不良影響。這些不良影響包括降低水質(zhì)及減少水供應(yīng)量，損害農(nóng)業(yè)、工業(yè)及生態(tài)系統(tǒng)，海平面上升導(dǎo)致沿岸商業(yè)及居住條件喪失，傳染性疾病傳播范圍擴(kuò)大及其他公共健康風(fēng)險的增加等等。加利福尼亞州是美國人口最多的州，同時也是世界上經(jīng)濟(jì)排名第九位、GDP將近2萬億的經(jīng)濟(jì)實體，美國高科技創(chuàng)新發(fā)源地硅谷的所在地，亦在強(qiáng)調(diào)氣候變化應(yīng)對方面為自己塑造了全球先驅(qū)角色。該州的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)中心、金融研究所及商業(yè)界均期望通過對發(fā)展與氣候變化相關(guān)的創(chuàng)新及先進(jìn)科技早期投入中獲得盈利。

何為《A.B.32法案》減排目標(biāo)及如何實現(xiàn)該目標(biāo)？《A.B.32法案》要求加利福尼亞州溫室氣體排放水平在2020年之前回降至1990年水平。作為該州負(fù)責(zé)管理空氣污染問題的機(jī)構(gòu)，加利福尼亞空氣資源理事會（California Air Resources Board，縮寫為CARB，下文簡稱加州空氣資源理事會）測定該水平的數(shù)字化排放量為4.27億公噸的二氧化碳當(dāng)量。2020年溫室氣體排放總量限額相當(dāng)于慣常排放水平減少16%，即5.07億公噸二氧化碳當(dāng)量。加州空氣資源理事會為實施減排目標(biāo)的主要機(jī)構(gòu)，《A.B.32法定》規(guī)定，加州空氣資源理事會聯(lián)合公共事業(yè)理事會，應(yīng)當(dāng)與工商業(yè)界及普通民眾展開合作以確保該目標(biāo)的實施能夠達(dá)到以下效果：第一，盡量減少成本并盡量提高加州經(jīng)濟(jì)效益；第二，促進(jìn)加州能源基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展及現(xiàn)代化；第三，穩(wěn)定電力系統(tǒng)可靠性；第四，最大化實現(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)雙贏；第五，有助于提高加州空氣質(zhì)量。

加州空氣資源理事會相應(yīng)地頒布了一系列法規(guī)，規(guī)定了最大工業(yè)排放源對溫室氣體排放的報告及核定義務(wù)，這將有利于對未來排放量變化進(jìn)行合理監(jiān)測。加州空氣資源委員會同時也負(fù)責(zé)采取“溫室氣體減排的專項早期行動”，最終確定九項專項早期行動措施，分別應(yīng)對廢棄物填埋、機(jī)動車燃料、汽車制冷劑、輪胎氣壓、港口經(jīng)營等及減少消費品中（引致全球氣候變暖）高危氣體。這九項專項早期行動自2010年1月1日起開始實施。自從2007年以來，加州空氣資源理事會組建了一個咨詢委員會，負(fù)責(zé)就與A.B 32相關(guān)環(huán)境正義事務(wù)提供咨詢意見，同時還增設(shè)了技術(shù)發(fā)展咨詢委員會，負(fù)責(zé)就技術(shù)、研究及溫室氣體減排措施提供專業(yè)建議。

《A.B.32法案》對加州空氣資源理事會最重要的規(guī)定之一是要求其制定一份《氣候變化領(lǐng)域規(guī)劃》（下簡稱《領(lǐng)域規(guī)劃》），以實現(xiàn)“至2020年取得具有最大技術(shù)可行性和成本效益的溫室氣體減排效果”的目標(biāo)。該《領(lǐng)域規(guī)劃》于2008年正式通過，規(guī)定了“加州減少排放溫室氣體行動綱要”，并明確如何“通過強(qiáng)制性規(guī)定、市場機(jī)制及其他方式實現(xiàn)主要排放源的減排目標(biāo)”。該規(guī)劃于2013年到期，需要進(jìn)行更新以確保加州按部就班實現(xiàn)其2020年減排目標(biāo)。

《領(lǐng)域規(guī)劃》為加州碳減排提出幾個至關(guān)重要的關(guān)鍵對策。其焦點集中在實現(xiàn)以下各方面的能效提高及溫室氣體減排：（1）總量控制與排放權(quán)交易項目；（2）交通；（3）電力與能源；（4）工業(yè)；（5）諸如制冷劑等引起氣候全球變暖高危氣體；（6）林業(yè)；（7）農(nóng)業(yè)以及（8）廢棄物與循環(huán)利用。上述關(guān)鍵對策均采用一系列規(guī)制手段以實現(xiàn)短期及長期減排目標(biāo)。例如，交通政策初始將在2016年前實現(xiàn)機(jī)動車溫室氣體排放減少30%，2017年進(jìn)一步減少，并通過一項低碳燃油標(biāo)準(zhǔn)在2020年前實現(xiàn)高碳機(jī)動車燃油減少10%。同時，《領(lǐng)域規(guī)劃》還對快遞和重型卡車做出相關(guān)規(guī)定以提高貨物運輸效率。而且，《領(lǐng)域規(guī)劃》涵蓋了《可持續(xù)社區(qū)與氣候保護(hù)法案》（2008）的相關(guān)內(nèi)容，該法（亦稱為《SB 375法案》），規(guī)定空氣資源理事會“通過更完善的土地利用規(guī)劃改進(jìn)我們（指加利福尼亞社區(qū)）建設(shè)、規(guī)劃、發(fā)展城市的方式”，以此設(shè)定地區(qū)減排目標(biāo)。《SB 375法案》確保地方政府也參與溫室氣體減排地區(qū)目標(biāo)的設(shè)定過程。

國際國內(nèi)大多關(guān)注加利福尼亞州2011年正式建立的溫室氣體總量控制及排放權(quán)交易項目。該項目有效期為2012年1月1日至2020年12月30日，創(chuàng)立了一個“以市場機(jī)制為基礎(chǔ)的逐年遞減排放總量限制體系”，涵蓋諸如煉油廠、火力發(fā)電廠、工業(yè)設(shè)施和交通燃油等的主要排放源。在這一體系下，“配額，即總量控制中的可交易排放許可證”由空氣資源文員會分配給溫室氣體排放源主體。溫室氣體排放源主體必須“在每一執(zhí)行期結(jié)束時提交其溫室氣體排放配額及抵消數(shù)額”的相關(guān)數(shù)據(jù)。隨著排放總量的整體下降，州排放量將最終實現(xiàn)2020年的目標(biāo)。

碳排放總量限額覆蓋哪些范圍？目前，總量控制與排放權(quán)交易項目涵蓋年排放量大于或等于25 000公噸二氧化碳當(dāng)量的固定排放源，包括大型工業(yè)設(shè)備、發(fā)電機(jī)及電力進(jìn)口商等，占加州溫室氣體排放總量約85%的大約350家企業(yè)。該項目從2012年開始實施，但執(zhí)行排放限制的規(guī)定從2013年才開始具有強(qiáng)制執(zhí)行效力。自2015年開始，中小型排放源也將作為上游燃油供應(yīng)商被納入該項目規(guī)制范圍，包括交通燃油、民用及商用天然氣分銷商。

除了設(shè)置全州排放總量限額，該項目還“建立驅(qū)動長期投資更清潔能源及能效提高的價格機(jī)制……同時也為受規(guī)制主體提供以最低成本實現(xiàn)減排目標(biāo)的靈活機(jī)制”。2013至2020執(zhí)行期內(nèi)，2013年碳排放總量限額將從2012年預(yù)計排放水平降低2%，2014年在2012年基準(zhǔn)水平基礎(chǔ)上再降低2%，而2015年至2020年間則逐年降低3%左右。

項目配額及抵消額度如何運作？大型工業(yè)設(shè)備可免費獲得初始配額，但在項目開始后必須通過拍賣獲得配額。相反，發(fā)電企業(yè)可免費獲得配額，以補(bǔ)償用戶（例如電力消費者）。每一工業(yè)部門可獲得的配額數(shù)量占“平均排放量90%左右，以獎勵高效設(shè)備為基準(zhǔn)。”對于電力部門而言，配額數(shù)量為以新近排放數(shù)據(jù)為基準(zhǔn)所計算的平均排放量的90%。除了一般配額之外，抵消額度亦可作為履行排放標(biāo)準(zhǔn)的方式，最高可占8%。該抵消額度可從林業(yè)、城市林業(yè)、消除糞便中的甲烷、破壞消耗臭氧層物質(zhì)等領(lǐng)域開展溫室氣體減排項目或固碳項目而獲得。抵消項目面臨更加嚴(yán)格的單獨審核要求，同時必須在美國境內(nèi)完成，雖然國際層面的抵消項目在未來也是指日可待的。

溫室氣體排放權(quán)交易項目的報告機(jī)制、核準(zhǔn)機(jī)制及履行機(jī)制如何設(shè)定？項目涵蓋行業(yè)必須每年向空氣資源理事會報告溫室氣體排放情況，并將其排放權(quán)交易市場信息登記在冊。排放報告由獨立第三方主體核準(zhǔn)，每一履行期為2至3年（2013—2014年、2015—2017年及2018—2020年），雖然配額數(shù)量充足，但每年必須上交前一年30%排放量的配額（即排放源在履行期內(nèi)必須每年向空氣資源理事會提交上一年排放量30%的配額，以保證排放權(quán)交易市場配額數(shù)量充足及流動性充分，避免囤積居奇導(dǎo)致市場供應(yīng)不足，譯者注）。排放源一旦超出配額排放，將被處以300%的配額處罰（即經(jīng)審核發(fā)現(xiàn)超額排放，超額部分每一噸必須額外再占據(jù)3個配額以示懲罰，亦即一旦發(fā)生超額排放，排放源必須為超額排放部分付出4倍的配額方才符合法律規(guī)定，譯者注）。

除了一般配額交易之外，空氣資源理事會有權(quán)批準(zhǔn)排放源以合理成本存儲配額。存儲政策允許未用排放權(quán)配額在不同履行期得以保留，以備后續(xù)使用或出售。空氣資源理事會同時保留配額的戰(zhàn)略性儲備，以特定價格出售。該戰(zhàn)略性儲備大致包括1.2億個配額，占2020年前總排放量4%左右，目前可由項目參加者以40美元/噸、45美元/噸以及50美元/噸三個價位購買，每個價位均有高達(dá)4千萬個配額的儲備額度。一旦配額市場價格上升太快太高，該儲備分配即成為市場調(diào)節(jié)機(jī)制。但是，儲備配額價格將在項目履行期間逐步提高，于2013年6月舉行的最近一次拍賣中，配額可供履行2013年履行期所用，最終交易價格為每一配額14美元。

空氣資源理事會意識到氣候變化問題的全球性實質(zhì)，于2013年4月份頒布一項計劃，將加州與加拿大最大的省份魁北克的溫室氣體總量控制與排放權(quán)交易項目合并，計劃將于2014年1月1日開始實施。該合并行為將實質(zhì)上接受彼此的配額制度以履行項目義務(wù)，因此也允許配額在兩個不同的體系中進(jìn)行交易。

除此之外，加州也積極與世界其他國家與地區(qū)分享其經(jīng)驗，并與相關(guān)人員及機(jī)構(gòu)展開合作對話。最近，加州州長吉利布朗（Jerry Brown）在前往中國完成一項貿(mào)易任務(wù)期間，與廣東省及中國環(huán)保部就碳發(fā)展及環(huán)境保護(hù)事宜達(dá)成諒解備忘錄。這些合作努力雖然還比較新，且仍處于發(fā)展初期階段，但為加速氣候變化相關(guān)事宜的國際認(rèn)知及合作造就了重要的機(jī)遇。

（責(zé)任編輯 徐丹）