“后京都時代”中國省級應對氣候變化立法研究

楊澤偉

摘要：應對氣候變化問題成為全球議題以及中國面臨巨大的減排壓力，是中國省級應對氣候變化的立法背景。中國省級應對氣候變化立法應堅持可持續發展原則、減緩與適應并重原則和共同參與原則，并應以建立應對氣候變化機制、優化能源結構和促進社會協調發展為立法目標。中國省級應對氣候變化立法應蘊含體現國情、結合省情、移植借鑒、協調統一和平衡利益等特點。中國省級應對氣候變化立法框架主要包括總則、減緩氣候變化、適應氣候變化、保障措施和監管責任等五部分。

關鍵詞：應對氣候變化立法；“后京都時代”；《聯合國氣候變化框架公約》；湖北省

中圖分類號：DF46 文獻標識碼：A 文章編號：1671—6604（2013）05-0021-07

氣候變化是國際社會普遍關心的重大全球性問題。隨著《京都議定書》第一承諾期（2008—2012年）的結束和“后京都時代”的開始，許多國家和地區應對氣候變化的立法工作也在逐步推進。中國政府在推出《中國應對氣候變化國家方案》的基礎上，不但正在擬訂“中國應對氣候變化法”，而且省級層面的“應對氣候變化辦法”的制定工作也在逐步開展。因此，研究“后京都時代”中國省級應對氣候變化立法問題，無疑具有重要的現實意義。

一、立法背景

（一）應對氣候變化問題早已成為全球議題

根據聯合國“政府問氣候變化專門委員會”（the Intergovernmental Panel on Climate Change，簡稱IPCC）的報告，最近100年（1906-2005年）全球平均地表溫度上升了0.74℃；20世紀全球海平面平均上升約0.17米；溫度升高和降水的變化，已經造成極端氣象事件的增加；20世紀中葉以來全球平均氣溫的升高，很可能是由于人為溫室氣體濃度變化所引起的。因此，氣候變化及其不利影響已成為人類共同關心的問題。氣候變化及其影響的全球性，決定了任何國家都無力單獨解決氣候變化問題，因而應對氣候變化需要國際社會廣泛合作。為此，《聯合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《氣候公約》）要求通過國內立法處理氣候變化及其引起或者改變的自然、經濟和社會問題。

（二）中國面臨巨大的減排壓力

一方面，來自國際社會與日俱增的減排壓力，是中國應對氣候變化立法的重要推動力。進入21世紀以來，中國溫室氣體的排放量迅速上升。據國際能源機構的統計，早在2007年，中國已超過美國成為世界上最大的二氧化碳排放國。雖然根據《京都議定書》，中國無須承擔強制性的溫室氣體減排義務，但是溫室氣體排放量的迅速增加，使我國面臨越來越大的國際減排壓力。因此，中國政府在堅守“共同但有區別的責任原則”的前提下，逐步實現從“差別原則”到“共同責任”的轉變，將是今后發展的一個重要趨勢。此外，歐盟、美國、德國、英國和日本等地區和國家應對氣候變化的政策與立場，也給中國應對氣候變化立法帶來了國際壓力。

另一方面，應對氣候變化也是中國自身發展的需要。在全球變暖的大背景下，中國近百年的氣候也發生了明顯變化，如年平均氣溫升高了0.5～0.8℃、主要極端天氣與氣候事件的頻率和強度出現了明顯變化、沿海海平面平均上升速率為2.5毫米、山地冰川快速退縮并有加速趨勢等。同時，中國還是全球最大的發展中國家，人口眾多，能源資源匱乏，氣候條件復雜，生態環境脆弱，尚未完成工業化和城鎮化的歷史任務，發展很不平衡。上述與氣候變化相關的基本國情，進一步推動了中國政府積極制定應對氣候變化的政策與法律。

事實上，為了控制溫室氣體排放、提高適用氣候變化能力，中國政府已經采取了積極的政策和行動。例如，2007年6月4日，國務院新聞辦公室發表了《中國應對氣候變化國家方案》；2008年10月30日，國務院新聞辦公室發表了《中國應對氣候變化的政策與行動白皮書》；2009年8月27日，十一屆全國人大常委會第十次會議表決通過了《全國人大常委會關于積極應對氣候變化的決議》；2011年11月22日，國務院新聞辦公室發表了《中國應對氣候變化的政策與行動（2011）白皮書》；2012年11月，國家發展和改革委員會公布了《中國應對氣候變化的政策與行動2012年度報告》等。特別是《全國人大常委會關于積極應對氣候變化的決議》明確提出：“要把加強應對氣候變化的相關立法作為形成和完善中國特色社會主義法律體系的一項重要任務，納入立法工作議程。適時修改完善與應對氣候變化、環境保護相關的法律，及時出臺配套法規，并根據實際情況制定新的法律法規，為應對氣候變化提供更加有力的法制保障。”為此，中國國家級層面的應對氣候變化立法正在草擬中；而在省級層面，如青海、山西等省已經出臺了該省的應對氣候變化辦法，其他的一些省市也正在進行本省的應對變化立法。

二、立法原則

中國省級應對氣候變化立法，應堅持以下原則：

（一）可持續發展原則

“可持續發展奠定了解釋法律、運用法律和發展法律的基調，是所有國家的關鍵性標準。”中國政府早在1994年就制定和發布了可持續發展戰略——《中國21世紀議程》，并于1996年首次將可持續發展作為經濟社會發展的重要指導方針和戰略目標。2003年，中國政府又制定了《中國21世紀初可持續發展行動綱要》。因此，湖北省應根據國家可持續發展戰略，積極應對氣候變化問題，走新型工業化道路，建設“資源節約型、環境友好型”社會，將應對氣候變化的政策與其他涉及可持續發展的政策有機結合，整體推進和落實湖北省可持續發展戰略。

（二）減緩與適應并重原則

減緩與適應氣候變化是應對氣候變化挑戰的兩個有機組成部分。“減緩”指“為了減少大氣中溫室氣體的排放水平，為將氣候變化的程度最小化所作出的努力”；“適應”是指“自然或人類系統為應對現實的或預期的氣候刺激或其影響，而在生態、社會或經濟體系等方面所作出的調整”。對于廣大發展中國家來說，減緩全球氣候變化是一項長期、艱巨的挑戰，而適應氣候變化則是一項現實、緊迫的任務。因此，湖北省應對氣候變化立法應堅持減緩與適應并重原則，強化能源節約和結構優化的政策導向，努力控制溫室氣體排放，并結合生態保護重點工程以及防災、減災等重大基礎工程建設，切實提高適用氣候變化能力。

（三）共同參與原則

共同參與原則是指“應對氣候變化的各項法律措施和制度，要明確政府、企業和公眾在應對氣候變化中的權利（權力）和義務（責任），使他們共同但有區別地參與氣候變化的應對”。因此，湖北省應對氣候變化立法應堅持共同參與原則。加大開放、拓展渠道，充分利用國內外科技、人才和資本等資源，加強氣候變化領域的國內外合作，通過廣泛、深入、持久的宣傳教育，增強全省應對氣候變化的意識，改進生產和消費模式，使之成為全省人民應對氣候變化的共同行動。

三、立法目標

關于法律目的，存在各種不同的觀點，如法律的目的在于“給每個人以應得的權益”、或“維護社會秩序”以及“達到人類需求的最大滿足”等。根據中國應對氣候變化的客觀需要和氣候變化法的現實基礎，中國省級應對氣候變化立法目標應當包括“建立應對氣候變化機制”、“優化能源結構”和“促進社會協調發展”等。

（一）建立應對氣候變化機制

建立應對氣候變化機制，是有效應對氣候變化的前提。首先，省政府應進一步加強湖北省應對氣候變化領導小組的工作，領導小組負責貫徹落實《中國應對氣候變化國家方案》，研究確定全省應對氣候變化的發展戰略、方針和對策，協調解決應對氣候變化工作中的重大問題。其次，建立和完善省發改委牽頭的省級部門協調機制，逐步建立與節能減排目標責任制和評價考核體系相一致的溫室氣體控制體系，開展對各地溫室氣體減排效果進行科學評價試點工作。最后，認真貫徹國家有關節能、可再生能源、循環經濟、環境保護、防洪、氣象等法律法規，加快制定地方性法規或實施細則，依法建立嚴格的監管制度，加大執法監督檢查力度。

（二）優化能源結構

優化能源結構，是有效應對氣候變化的重要途徑。為此，一方面要強化能源節約，降低能源消耗。即通過加快經濟結構調整，著力轉變發展方式，強化節約能源和高效利用，組織實施節能重點工程，開展節能技術開發、示范和推廣，加大依法實施節能管理力度，努力減緩溫室氣體排放。另一方面，積極開發可再生能源。即通過加快風能、地熱能、淺層地溫能、生物質能、核電和太陽能開發與建設，加強余熱余壓利用，建設生物柴油基地，促進能源結構優化。

（三）促進社會協調發展

促進社會協調發展是中國省級應對氣候變化立法的內在要求和終極目標。首先，要大力發展循環經濟，嚴格控制工業生產過程的溫室氣體排放。即通過嚴格執行國家產業政策，加快淘汰落后產能，繼續擴大循環經濟規模，提高資源利用效率，加強氧化亞氮治理。其次，加快發展現代農業，控制農業甲烷排放。即通過繁育新品種、采用科學灌溉技術，研究開發優良反芻動物品種和規模化飼養技術，加大沼氣利用力度，努力控制甲烷排放增長速度。再次，實施生態保護工程，增強碳匯能力。即通過繼續實施天然林保護、退耕還林還草、濕地保護與生態恢復、限制未利用地開發、長江防護林、平原綠化、能源林基地等重點工程，有效保護生物多樣性，促進自然生態恢復，大幅度增加碳匯能力。最后，合理開發和優化配置水資源，完善農田基本建設新機制。即加快實施大型灌溉區續建配套與節水改造、高產農田改造等項目建設，通過實施武漢大東湖水生態治理與修復為核心的江湖聯通、生態補水工程，提高長江、漢江“兩線”的綜合防洪能力，加強水土流失治理，推行節水新措施和建設節水型城市，增強水資源對氣候變化的應對能力。

四、立法特點

中國省級應對氣候變化立法，應著重體現以下特點：

（一）體現國情

“法律是民族特性的法律符號”，因而要符合本國的現實需求。誠如中國政府總理在2009年哥本哈根氣候變化會議上的講話所指出的：“中國政府確定減緩溫室氣體排放的目標是中國根據國情采取的自主行動。”因此，中國省級應對氣候變化立法，也應體現中國國情。中國與氣候變化相關的基本國情是：第一，氣候條件差，自然災害較重。中國主要屬于大陸型季風氣候，大部分地區的氣溫季節變化幅度要比同緯度地區相對劇烈，很多地方冬冷夏熱，夏季全國普遍高溫，為了維持比較適宜的室內溫度，需要消耗更多的能源。中國氣象災害頻發，其災域之廣、災種之多、災情之重、受災人口之眾，在世界上都是少見的。第二，生態環境脆弱。中國水土流失和荒漠化嚴重，森林覆蓋率18.21%，僅相當于世界平均水平的62%。中國自然濕地面積相對較少，草地大多是高寒草原和荒漠草原，北方溫帶草地受干旱、生態環境惡化等影響，正面臨退化和沙化的危機。中國大陸海岸線長達1.8萬多公里，易受海平面上升帶來的不利影響。第三，中國的一次能源結構以煤為主。目前非化石能源占一次能源消費的比重只有8%，未來相當長時期內，化石能源在中國能源結構中仍占主體地位。以煤為主的能源結構，使中國控制溫室氣體排放的難度很大、任務艱巨。第四，人口眾多。截至2010年11月，中國總人口已達13.7億，是世界上人口最多的國家。由于人口數量巨大，中國目前人均能源消費水平還比較低，僅為發達國家平均水平的1/3。第五，經濟發展水平較低。2010年，中國人均國內生產總值剛剛超過2.9萬元人民幣；按照聯合國的貧困標準，還有上億貧困人口，發展經濟、消除貧困、改善民生的任務十分艱巨。上述基本國情，決定了中國在應對氣候變化領域面臨巨大挑戰。

（二）結合省情

中國省級應對氣候變化立法，結合省情是應有之義。因此，湖北省應對氣候變化立法，也應結合湖北省的實際。就湖北省來講，與氣候變化相關的基本省情為：第一，自然條件。湖北位于中部，地勢呈三面高起、中間低平、向南敞開、北有缺口的不完整盆地區域；地貌類型多樣，山地、丘陵、崗地和平原兼備，山地約占全省總面積55.5%，丘陵和崗地占24.5%，平原湖區占20%；土地利用類型豐宜，有農用地1465.18萬公頃，占轄區面積的78.82%；淡水資源十分豐富，水資源總量1268.72億立方米，居全國第10位；水電資源可開發總量3 610萬千瓦，居全國第4位；化石能源礦床規模小，儲量少，化石能源匱乏；化石能源自給程度不斷下降，長期依賴外地購入，化石能源供需缺口巨大；生物資源豐富，生態系統多樣，動植物物種品種繁多，且擁有許多珍稀瀕危物種；森林面積578.82萬公頃，森林覆蓋率38.46%，森林蓄積量2.87億立方米。第二，經濟社會發展現狀。截至2012年末，湖北省城鎮3091.77萬人，鄉村2687.23萬人，城鎮化率達到53.5%；“十一五”期間，全省生產總值年均增長13.9%、達到15 967.6億元，人均生產總值突破4 000美元；一、二、三產業比重為2.8：50.3：36.9。第三，自然氣候特點。湖北省地處亞熱帶，位于典型的季風區內，除高山地區外，都屬亞熱帶季風氣候，具有四季分明，雨熱同季，光、熱、水資源較豐富的特點。但因境內地形復雜，資源的地域分布不均。全省大部分地區有冬冷、夏熱、春溫多變、秋溫下降迅速的特點。全省大部分地區年降水量介于800～1 600毫米之間，分布趨勢由南向北遞減。每年6月中旬至7月中旬是梅雨期，雨量多、強度大，防洪抗澇任務重。

（三）移植借鑒

美國著名法學家霍姆斯（Oliver Holmes）曾經說過：“法律的生命不在于邏輯，而在于經驗。”因此，中國省級應對氣候變化立法，也應建立在已有的國家實踐和立法經驗的基礎上。事實上，英國、美國、日本、歐盟等主要發達國家和地區，不但在氣候變化立法方面走在世界的前列，而且對國際氣候變化制度的形成影響較大。例如，早在2003年英國就提出了“低碳經濟”（Low Car-bon Economy）的概念，英國是世界上第一個將溫室氣體減排目標進行法律規制的國家、是第一個實施“碳預算”（Carbon Budget）的國家，也是第一個對“碳捕獲與封存”（Carbon Capture & Storage，簡稱CCS）商業化予以明確法律規定的國家。所以，中國省級應對氣候變化立法，一方面要參考發達國家的氣候變化立法模式；另一方面也要結合中國國內已有的法律制度有所發展與創新。正如德國歷史法學家薩維尼（Savigny）所說：“法律根源于民族的良知，任何法典的編纂如果僅僅是復述已經存在的法律，那么它是無生機的，也是不必要的；如果它阻礙了法律從民族精神中自然滋長的話，那么它是有害的。”

（四）協調統一

美國著名法學家卡多佐（Benjamin Cardozo）曾經指出：“法律體系的均稱性、其各部分的相互關系以及邏輯上的協調性，這些都是深深蘊涵在我們法律及法哲學之中的價值。”同樣，應對氣候變化的法律體系，也應當是一個前后連貫、層次分明、內外協調的有機聯系的綜合的、全面的統一整體。因此，中國省級應對氣候變化立法，一方面要符合《氣候公約》、《京都議定書》、《巴厘島路線圖》、《哥本哈根協議》、《坎昆協議》、《德班會議成果》以及“多哈氣候決議”等國際法律文件的要求；另一方面，也應與中國國內已有的相關法律制度協調一致，如在環境保護法方面的1989年《環境保護法》、1991年《水土保持法》、1998年《森林法》、1999年《海洋環境保護法》、2008年《水污染防治法》，在能源法方面的1996年《電力法》、2007年《節約能源法》、2009年《可再生能源法》，在產業法方面的1986年《漁業法》、2002年《清潔生產促進法》、2003年《農業法》、2003年《草原法》、2005年《固體廢物污染環境防治法》、2009年《循環經濟促進法》，在災害防御方面的1998年《防洪法》、2002年《水法》、2007年《突發事件應對法》、2010年《氣象災害防御條例》等，從而避免對同一事項的規定出現相互矛盾和沖突的現象。

（五）平衡利益

按照美國法學家龐德（Roscoe Pound）的學說，“法律的作用和任務在于承認、確定、實現和保障利益，或者說以最小限度的阻礙和浪費來盡可能滿足各種相互沖突的利益”。因此，中國省級應對氣候變化立法，也應秉持保障社會公共利益的理念，平衡各方利益。

從國際層面來說，雖然氣候變化是人類面臨的共同挑戰，但是各國是否參與國際合作的關鍵仍在于國家利益。事實上，在當今全球氣候政治舞臺上，出現了形形色色的國家利益集團，它們復雜的內部關系已經完全超越了20世紀60年代以來所謂‘南北鴻溝或‘兩個世界的簡單二分法。其中，發展中國家內部不同利益集團，如小島國聯盟、最不發達國家以及中國、印度、巴西和南非組成的“基礎四國”等集團問的利益訴求也有很大差別。就國內層面而言，各省、各地區和各個行業在應對氣候變化問題的態度和利益也有差別。以湖北省為例，湖北省正處于工業化、城市化加速發展階段，工業用能仍將居高不下，交通、能源等基礎設施將持續大規模建設和發展，能源需求將剛性增長，到2020年湖北省能源需求量將達到3.6億噸標準煤左右。這種不可持續的能源增長趨勢帶來的長期排放快速增長慣性，給湖北省控制二氧化碳排放帶來了巨大壓力。同時，從產業結構和能源利用水平來看，湖北省重化工特征突出，第三產業比重逐年下降，產業重型化格局短期內難以改變。然而，湖北省又是一個氣候變化的敏感區域，易受氣候變化的不利影響。因此，湖北省應對氣候變化立法，要針對各行業的不同情況，做出科學、合理的安排，兼顧各方利益之間的平衡，而不僅僅是為了保護個別群體或集團的利益。

五、立法框架

中國省級應對氣候變化立法框架，應主要包括總則、減緩氣候變化、適應氣候變化、保障措施和監管責任等五部分。

（一）總則

這部分主要闡明“立法目的”、“適用范圍”以及“用語界定”等。例如，湖北省應對氣候變化“立法目的”可規定為：“為科學減緩人類對氣候變化造成的消極影響，妥善適應氣候變化的自然規律，促進湖北省經濟建設的可持續發展，并服務于建設‘資源節約型、環境友好型兩型社會的目的，特制定本辦法”等。

（二）減緩氣候變化

這部分主要規定湖北省各級政府、其有關部門及社會公眾在減緩氣候變化活動中的職責和義務等。有關條款應著重體現下列內容：“推進產業結構調整，構建低碳產業體系”；“優化能源結構，加快發展低碳能源”；“加強能源節約，提高能源利用效率”；“控制重點領域溫室氣體排放”；“加強廢棄物和再生資源回收處理”以及“加強林業建設，增加碳匯”等。

（三）適應氣候變化

這部分主要為增強湖北省適應氣候變化的能力，明確適應氣候變化應采取的主要措施等。有關條款應主要囊括如下內容：“在農業領域，加強農村基礎設施建設、調整種植結構和優化作物布局、努力修復漁業生態、健全農業災害預警和防治體系”；“在林業領域，加強林業生態工程建設、完善林業防災減災和應急體系”；“在水資源領域，加快水利工程設施建設、加強水資源管理與開發利用、加強水資源節約保護”；“在濕地和脆弱地區生態系統方面，加強濕地生態系統的保護和恢復建設、加強生態脆弱地區的保護和恢復建設”；“在城鄉公共基礎設施和建筑設計方面，適當提高城鄉公共基礎設施和建筑設計標準、加強城鄉安全保障設施建設”；“在公共衛生體系方面，加強氣候變化相關疾病防控、加強氣候變化相關疾病防控”以及“極端氣象災害管理”等。

（四）保障措施

應對氣候變化涉及多領域、多部門，必須綜合運用經濟、科技、法律、行政等手段，不斷完善產業、財稅、信貸、投資等政策，從而形成有利于積極應對氣候變化的政策導向和體制機制。因此，這部分主要規定了應對氣候變化的保障措施等。具體而言，它應當包括：“加強應對氣候變化工作的組織領導”、“加強應對氣候變化的制度創新和機制建設”、“加大對應對氣候變化的投入”、“加大先進適用技術開發和推廣力度”以及“增強全社會應對氣候變化的意識和能力”等內容。

（五）監管責任

“法律的實現雖然不是必然地需要強制，但是沒有強制做后盾，法律的實現也是難以想象的。”因此，中國省級應對氣候變化立法框架也應當包括監管責任。監管責任主要涉及應對氣候變化的監督管理和法律責任等。有關條款可以涉及如下內容：建立有效衡量各地區及各部門開展應對氣候變化工作成效的指標體系，明確目標責任；制定和完善具體的評價考核和實施辦法，重點評價應對氣候變化主要目標的實現情況、及相關政策措施的制定和落實情況；完善問責制度，將綜合評價考核的結果作為各級領導干部選拔任用、獎勵懲戒的重要依據，建立應對氣候變化的問責和獎懲制度，充分發揮考核和問責制度的導向作用和激勵約束作用等。

六、結論

“立法是執法、守法之本，立法質量的高低，直接關系到執法、守法效果的好壞。”因此，中國政府特別重視應對氣候變化的立法工作。一方面，中國立法機關先后制定和修訂了《節約能源法》、《可再生能源法》、《循環經濟促進法》、《清潔生產促進法》、《森林法》、《草原法》和《民用建筑節能條例》等一系列法律法規，把法律法規作為應對氣候變化的重要手段。另一方面，中國政府也在積極推動應對氣候變化的地方立法和省級能力建設。誠如瑞士學者奧斯瑪（Othmar）所說：“地方應該成為應對氣候變化的最佳實踐主體。”事實上，早在2007年3月，國家發展和改革委員會、聯合國開發計劃署與挪威政府在人民大會堂共同簽署了《關于合作加強省級氣候變化減緩與適應能力建設的諒解備忘錄》。此后，國家發展和改革委員會在全國選取了7個試點省份編制省級應對氣候變化方案，再另選20個省份編制省級應對氣候變化方案大綱。目前湖北、江蘇等省級應對氣候變化立法工作正在進行，預計未來幾年中國會有更多的省份推出本省的應對氣候變化辦法。雖然中國省級應對氣候變化立法的工作進展有先后，但是中國省級應對氣候變化立法都將參照相關國際公約的規定、借鑒其他國家的有關立法、以《中國應對氣候變化國家方案》為基礎、結合本省實際情況、注意與已有的法律制度相協調。

（責任編輯 徐丹）