地方應對氣候變化立法現狀和關鍵問題初探

賴力　徐建榮　顧薌　曹明德

摘要：地方是應對氣候變化活動的實施主體，通過立法來保障和支持地方減緩和適應氣候變化行動十分必要。在國家專門性立法空缺的背景下，地方應對氣候變化立法面臨著立法時機、模式選擇、利益協調和執行機制等一系列挑戰和問題。地方立法者要重點把握經濟關系變革性、利益相關者需求、社會實踐成熟性、法律效力等級、立法路徑、專門性制度、立法起草機制、法律執行機制等要素，以保障地方應對氣候變化立法工作的預期實效。

關鍵詞：應對氣候變化；立法；溫室氣體；地方

中圖分類號：DF46 文獻標識碼：A 文章編號：1671—6604（2013）05—0028-06

一、研究背景

全球氣候變化深刻影響著人類生存和發展，是全人類共同面臨的重大挑戰。幾十年來，世界各國不斷加深認知、不斷凝聚共識，在《聯合國氣候變化框架公約》及其《京都議定書》等國際公約框架下，積極開展應對氣候變化領域制度建設和政策創新。特別是近年來，立法保障逐步成為應對氣候變化的重要舉措，且相關制度建設的工作重心逐步從國際談判、國家政策落實到地方行動。地方層面受氣候變化影響的差異性較大，應對基礎能力不一，可掌控調控手段不如國家層面豐富，立法條件千差萬別，但地方減緩和適應氣候變化的需求性和迫切性更強烈，與各地發展階段、產業結構、生活方式、人口規模、自然條件和資源稟賦等因素密切相關。開展地方應對氣候變化立法的時效性和針對性更強，可為當地生態文明建設提供系統化制度保障，以促進發展轉型，提升能源資源效率，增強綠色競爭力，實現清潔低碳增長。

（一）國內外應對氣候變化立法背景

為提升低碳發展競爭力，落實溫室氣體減排義務，發達國家和地區紛紛以應對氣候變化專門立法形式，明確國家相關部門職責，促進低碳經濟社會發展。早在1998年，日本為踐行京都議定書協定，率先通過《全球氣候變暖對策推進法》。2008年，英國頒布了《氣候變化法案》，這也是第一個比較成熟的專門性應對氣候變化立法。德國已形成了以溫室氣體排放管制法律體系為核心、以節能和能效法律體系、可再生能源法律體系為主要支撐的氣候保護法律體系，歐盟、美國、澳大利亞、新西蘭等國家和地區也做出許多開拓性的立法工作。全球立法者聯盟組織發表的第三版《氣候法規研究》透露，2012年33個接受調查的國家中有32個已經出臺與氣候相關的立法，或者正在這方面取得顯著的進展。整體來看，歐美發達國家在應對全球氣候變化、抑制溫室效應的立法問題上采取了先行先試、逐步完善的思路，并具有三個顯著特征：一是體系化，如歐盟有可再生能源、能效、碳交易的專門立法，英國有碳排放報告并配有一系列實施細則和行動方案；二是可操作性，歐美發達國家對具體操作制度的規定比較詳細，非常重視成文法的制定；三是目的導向明顯，歐美發達國家立法宗旨多偏向于改進人民福利和保護環境，如英國直接將2050年減排80%的溫室氣體目標列入應對氣候變化法案。

中國一貫高度重視氣候變化問題，把積極應對氣候變化作為關系經濟社會發展全局的重大議題，“十一五”以來，全國人大先后制定或完善了《節約能源法》、《可再生能源法》、《清潔生產促進法》、《循環經濟促進法》等相關立法，國務院也先后制定了《應對氣候變化國家方案》、《可再生能源中長期發展規劃》、《可再生能源發展“十一五”規劃》；2009年《全國人民代表大會常務委員會關于積極應對氣候變化的決議》出臺，6條內容主要闡述了應對氣候變化的原則和導向；2011年國務院發布《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》，明確了2011至2015年我國應對氣候變化的目標任務和政策措施，為節能減排和建設兩型社會奠定了制度基礎。當前，我國國家層面應對氣候變化立法工作主要有四個特點：一是關聯性法律多，專門性立法少，已出臺的多是節能、可再生能源、循環經濟等相關法律，還沒有應對氣候變化的專門性立法；二是政策措施逐步豐富，法制化保障亟待啟動，除國務院的控制溫室氣體排放方案以外，國家發改委、科技部、住建部、交通運輸部等部門性專項規劃、規章制度和政策措施日漸豐富，這些重大政策舉措也迫切需要通過立法形式確定下來；三是立法時機逐步成熟，立法關注度不斷提升。近年來，政府、企業、公眾的氣候變化意識逐步加強，利益相關者的立法訴求開始高漲，低碳立法成為近年來人大提案焦點；四是立法前期研究已深入開展，中國發改委開始著手組織國家層面的立法調研和準備工作，中國社科院、中國政法大學等機構也在積極開展研究，并公開征求社會意見。

（二）地方應對氣候變化立法現狀

積極應對氣候變化、促進綠色低碳發展是國家重大戰略決策，也是促進地方經濟社會發展轉型的重大機遇和重要抓手。2008年，我國啟動省級應對氣候變化方案項目，旨在通過地方戰略和行動來貫徹落實國家方案，這也標志著氣候變化正式進入地方實踐層面。對此，各地均加強了全局性工作部署，成立應對氣候變化工作領導小組，制訂省級應對氣候變化方案，完善相關管理體制和工作機制。在這一工作背景下，部分省市開創了以法律手段來規范和保障應對氣候變化的先河：2010年10月，青海省人民政府頒布了中國第一部應對氣候變化的地方政府規章《青海省應對氣候變化辦法》；2011年1月，四川省政府法制辦就《四川省應對氣候變化辦法（代擬稿）》公開征求意見；2011年8月，山西省政府正式印發了由山西省發展改革委、山西省氣象局制定的《山西省應對氣候變化辦法》。同時，江蘇、湖北等地也著手開展了前期研究。

從中國現已頒布的地方性法律法規來看，中西部立法多，東部立法少。從國家進一步推動地方應對氣候變化立法的統籌考慮來看，中國需要將地方性立法試點工作從中西部地區拓展到沿海地區；從生態敏感區（青海）和能源主產區（山西）發展到制造業發達區。同時，上述省份的立法都是在“十一五”制定省級應對氣候變化方案的工作背景下實施的，處于地方應對氣候變化工作剛起步、地方控制溫室氣體排放任務還未下達時期，相關法律系統性和目標導向性均不足，難以適應低碳發展前沿形勢，與國家控制溫室氣體排放和適應氣候變化的最新戰略導向也難以匹配。近年來，各省圍繞應對氣候變化重點領域，采取和實施了一系列舉措推動減緩和適應行動，而這些措施也需要以法規制度保障的形式加以支持：

一是開展基礎性支撐工作。各地開展溫室氣體排放清單編制，研究建立溫室氣體統計核算體系，建設溫室氣體排放數據庫和信息公開渠道，制定控制溫室氣體排放方案，分解落實控制溫室氣體排放目標，制定控排績效考評辦法，積極編制應對氣候變化中長期規劃。這些政策舉措有待長效化和制度化。

二是健全工作推進機制。各地積極促進資源整合，形成上下聯動、多方參與的工作格局。各省市競相建立健全相關工作機構，諸多省市發改委掛牌應對氣候變化處或碳交易管理中心；許多地方部門也在依托事業單位、科研院所、骨干企業和金融機構，成立應對氣候變化相關的戰略研究、技術研發推廣、投融資、碳交易的專門性機構和組織。這些部門和機構的職責和權利義務也迫切需要進入法制化軌道。

三是推進低碳試點示范。各地積極創建或自主開展各級各類低碳試點示范。如國家發改委分兩批開展了低碳省份和低碳城市試點，住建部等部委開展綠色低碳重點小城鎮試點示范，交通運輸部開展低碳交通體系建設試點城市和低碳港口建設試點單位工作，江蘇、山東等省也自主開展了地方層面低碳試點。這些任務都要求試點單位編制規劃或行動方案，保障配套政策和資金，完善工作機制和管理體系，也需要參與試點的省市探索制度創新的新路徑。

四是切實加強能力建設。各地開展應對氣候變化相關的能力培訓，實施地方發展戰略研制，強化對低碳標準的宣傳貫徹，開展典型行業和重點企業的碳排放核查，儲備碳排放交易試點的基礎能力，支持建設各類低碳科研和技術平臺，積極開展應對氣候變化的國際合作。這些工作需要加大扶持和激勵，由統一協調的應對機制和持續穩定的投入機制來保障。

二、地方應對氣候變化立法的關鍵問題剖析

（一）地方應對氣候變化立法時機問題

第一，基本經濟關系的變革性。馬克思認為，決定法律和一切上層建筑存在和發展的經濟關系，是社會的基本經濟關系。因此，經濟關系是判斷立法條件是否具備的重要標準之一，它能較準確地表述一個社會或某一時期的經濟關系的內在聯系和發展規律。各地在資源能源約束逐步加強，生態壓力和環境制約日益加劇的背景下，傳統的工業化和城市化發展道路暴露出一系列矛盾和問題，粗放型經濟發展方式難以為繼，經典福利經濟學中的資本、勞動和土地的要素分配原理已不再適應，資源、環境要素的重要性越發凸顯。在企業和公眾熱衷于發展低碳經濟的今天，需要通過法律手段來調整優化基本經濟關系，充分考慮資源和環境的要素報酬。因此，從當前各地實施節能降碳，發展低碳經濟的現狀來看，各地應積極創造條件，考慮以立法來促進新經濟社會關系的盡快形成。

第二，利益相關者的需求性。這是判斷立法條件是否成熟的標準之一。當前，國家和地方應對氣候變化立法處于起步階段，存在供給缺位或不足問題。近年來，政府、企業、公眾的氣候變化意識逐步加強，利益相關者的立法訴求開始高漲，低碳立法也成為近年來兩會提案焦點和網民關注熱點。中國絕不能等到先行者利益嚴重受損，排放者耗竭排放權資源時，才認為立法條件成熟，這種立法模式將為自身行為付出沉重代價。中國應將應對氣候變化從地方行動戰略上升到法律層面，采取與發展形勢同步的立法策略，并運用強制力來保證應對氣候變化的有效推行與健康發展。

第三，社會實踐的成熟性。判斷立法條件是否成熟的具體標準最根本的一條就是立法是否具有成熟經驗。目前，在地方層面實施應對氣候變化立法相關社會實踐在逐步豐富并完善：一方面，各地在發展低碳能源、優化產業結構、控制過程排放、發展林業碳匯等領域采取了積極舉措，可進一步制度化相關保障措施；另一方面，歐美國家和國內部分先行省市的立法模板也可提供示范經驗。雖然沒有全國性應對氣候變化法律可依，但地方已積累一定經驗，而實踐又迫切需要，可考慮先期制定低層次、粗線條的法律規范，以后逐步完善。這樣既可以為現實及時提供規范，也可以促使實踐經驗的盡快成熟。

第四，地方權力部門的任務導向性。當前，政府職能部門仍是立法的重要推動者，地方控制溫室氣體排放任務的實施，離不開目標責任、任務分解、績效考評、獎懲激勵等相應的制度建設。而現有的節能、循環經濟等相關法律制度體系還不足以充分地保證未來的溫室氣體排放控制戰略的實施，專門性立法十分必要。另一方面，已發布的省級辦法都是在省級應對氣候變化方案制定背景下開展的，還未與國務院發布“十二五”控制溫室氣體排放工作方案相銜接，不具備類似英國應對氣候變化法案那樣明確的任務導向性，更難以適應最新的國內外應對氣候變化新形勢。

（二）地方應對氣候變化立法模式問題

第一，立法效力的等級。地方立法包括條例、人大決定、政府令和一般性政府規章，法律效力依次遞減。條例是對地區政治、經濟、科技等領域的某些重大事項的管理和處置作出比較全面、系統的規定。地方人大決定是一種對問題作出實體性規定和對行為作出規范或制約的法律文件，其指向性基本上是國家權力機關職權范圍內的事項。政府令是由地方人民政府執行本級人民代表大會及其常務委員會的決議，以及上級國家行政機關的決定和命令，規定行政措施，發布決定和命令。一般性政府規章是由政府常務會議或者全體會議討論決定的法律規范形式，如辦法是指行政主管部門對貫徹執行某一法令、條例或進行某項工作的方法、步驟、措施等，提出具體規定的法規性公文。《青海省應對氣候變化辦法》以省人民政府令形式發布，《山西省應對氣候變化辦法》為省政府辦法。從立法層次看，當前地方應對氣候變化立法都屬于政府規章，效力等級不高。而立法等級差異背后就是行政執法權的賦予與否，對機構設置、組織辦法、人員配備、任務職權、工作秩序、權責義務、獎懲措施的規范強弱。

第二，地方性立法的路徑。在地方立法實踐中，對哪些事項應當制定地方性法規、哪些事項應當制定地方政府規章，缺乏明確的界定，存在界限不清現象。由于中國在應對氣候變化領域尚未制定專門性法律和法規，但應對氣候變化涉及公民、法人和其他組織重要權利義務，地方人民政府自行制定規章有所不足，應提請人大常委會制定法規。但一步到位就制定出臺地方應對氣候變化條例難度頗大，可以考慮漸進式的立法路徑。如出臺省長令，由省政府常務會議決定，并提交同級人大審議，采取以政府規章的行政約束力為鋪墊的立法模式；或以決議、決定、宣言、建議和標準等“軟法”的形式作為緩兵之計，假以時日變成硬法，使之具法律拘束力。

第三，專門性制度的建立。當前，許多省市出臺了節能、可再生能源、環境、循環經濟相關的條例和辦法，但這些法律相對應對氣候變化立法而言，在調整范圍、調整力度、調整內容等方面均有所不足，不能適應低碳發展的需要。在同一位階的法之間，特別規定優于一般規定，新的規定優于舊的規定，需對應對氣候變化活動進行專門性規定。如《青海省應對氣候變化辦法》著重論述了氣候可行性論證制度，《山西省應對氣候變化辦法》提出了建設項目溫室氣體排放評價制度、低碳產品標準標識和認證制度、氣候變化信息發布制度、溫室氣體總量控制制度、目標責任制和評價考核制度。深圳人大的碳排放管理規定著重論述了碳排放交易體系相關的碳排放管控制度、配額管理制度、排放權交易制度和處罰條款。

第四，立法條款的框架。應對氣候變化工作事關全局、牽涉方方面面，其立法的系統性和可操作性存在兩難。已出臺的省級辦法中，細致性規定少，粗線條條款多，可考慮先期以搭框架為主，將氣候變化、能源、環境一體化政策納入《省級應對氣候變化辦法》，使其成為地方政府參與氣候變化工作的切入點，再逐步配套相關政策和措施，以強化執行效果。然而，諸多法學界學者認為，地方立法應由粗放型走向精細化，在調整范圍和調整的事項上應當更加單一化，在立法模式上應當選擇走“小而精”的道路，在內容和體例上不追求大而全，需要幾條就規定幾條，重在管用。如深圳的碳排放管理決定在實體內容上，或是在立法的結構、體例等形式要求上，都較好地把握和處理了“不重復、有特色、可操作”三者之間的關系，充分突出和體現了地方立法的地方特色，是地方立法調整事項單一化、精細化的成功實踐。

（三）地方應對氣候變化立法利益協調問題

一是外部性的規范問題。氣候變化對人類生產模式、生活方式、價值觀念和地區權益的變革力度大，若不進行科學、合理、有效的制度設計，有關發展利益在保護者、破壞者、受益者和受害者之間就不能得到公平分配，將導致受益者無償占有環境利益，保護者得不到應有的經濟回報，應對氣候變化將逐步喪失動力。因此，立法要解決好各方主體在應對氣候變化活動中的環境外部性問題，促進外部性內部化，通過制度安排經濟活動產生的社會收益或社會成本，轉為私人收益或私人成本。氣候資源是公共資源，地方政府是公共財產的實際受托人，為避免“公地悲劇”的發生，應通過立法手段明晰產權，避免無序或低效開發利用。但氣候變化具有大尺度外部性，是全球問題，跨區域、跨國界的外部性問題對地方來說難以調控，需在合作框架下通過跨國綠色基金、跨區生態補償等制度創新來進行糾正。

二是利益相關者的協調問題。部門角逐管理職權，企業規避社會責任，公民期盼良好福利，地方應對氣候變化的法制化進程其實也是地方利益重新分配的進程。為此，需通過立法及其相關制度設計，妥善安排各種主體之間的權利義務，建立健全發展低碳經濟過程中的利益協調機制，明確國家公權部門、企業、非政府組織、公民的責權義務。對于地方來說，要注意兩點：首先是國家權力機關的職能分配，其實就是權力博弈從政策層面上升到法制層面的過程，地方發改、經信、住建、交通、能源、環保、農林、氣象等部門職能如何劃分，是立法是否成熟的關鍵；其次是地方利益群體強弱分布態勢，不同發展程度和地理氣候帶的地方，利益群體的訴求重點也有所不同，沿海地區強調海洋和海岸帶管理，高原地區強調草原適應性，能源主產區強調發展清潔低碳能源，制造業發達區強調節能和能效提升，同時貧困、疾病、低洼地居民等弱勢群體的利益訴求也需要得到體現。

三是立法起草機制的改革。立法體現民眾的集體意志和利益，而不是立法者的意志和利益。已出臺的省級辦法起草工作多由發改或氣象等政府部門主導。政府部門擔負宏觀調控和管理的職能，對經濟社會發展中的新情況和新問題了解全面，掌握及時，起草時更有針對性。但起草部門可能強調本部門利益，不能站在全局角度上分析和解決問題，傾向于把本部門權力和利益合法化，實踐中往往出現執法部門權力大、責任小，處罰多、服務少，公民權利重視不夠，得不到有效保障等問題。因此，僅靠政府部門起草省級辦法是不夠的，需建立開放、多元的起草機制。對應對氣候變化這樣綜合性強、涉及面廣的法規，建議由人大環資委、政府法制辦牽頭組織起草，吸收部門、學者和非政府組織共同參與調研、起草、論證，形成立法工作者、專家學者和實際工作者相結合的起草機制。

（四）地方應對氣候變化立法執行機制問題

一是約束性制度匱乏。從現有的省級辦法條款內容來看，多是鼓勵性、支持性的條文，包括產業結構、新能源、交通、建筑、農業、水資源等減緩和適應重點領域的鼓勵條款，或是規劃、財政、稅收、價格、金融上的扶持條款，真正意義上總量控制、排放許可、配額交易、投資門檻等約束性制度少有涉及。究其原因，主要還是地方立法者擔心過于嚴厲的應對氣候變化立法可能影響地方經濟發展，削弱自身的區域競爭力。

二是執行機制缺陷。法律如果沒有執行保障，那也就僅僅是一種宣示而已。首先，各地應對氣候變化立法剛剛起步，有許多法律制度尚處在正在構建階段，而已經完成的法律政策又大多缺少具體的執行措施保障和執行細則，僅僅是一些過于原則性或政策性的陳述。其次，我國氣候變化管理相關的部門非常龐雜，相關的部門職權交叉、規章沖突、執法分散等問題時有存在，能源管理的行政管理體制分散，缺乏統一的、協調的執行層。再次，地方節能降碳依靠自上而下的行政機制，約束性指標層層分解，是傳統的政府管制方式，缺乏激勵性與能動性，需要引入公眾參與機制和市場機制來提升執行效率。

三是法律成本問題。一方面，應對氣候變化立法涉及對社會經濟關系的全面調整，在立法、司法、執法、守法各環節中將消耗大量人力、物力、財力和時間資源，法制建設初期成本較高。另一方面，應對氣候變化立法需考慮違法成本收益問題。目前，無論在國家還是地方層面，環境違法成本過低普遍存在，經濟處罰力度不足，刑事責任相對缺失，違法成本遠低于違法收益，遠低于環境損害。地方應對氣候變化立法也面臨著同樣的風險，總量控制、信息披露、配額許可、核查核證等關鍵制度的有效執行，需要明確法律責任，以提高違法成本來進行保障。

三、結論和討論

無論從地方經濟所處發展階段的內在要求，還是從國家對應對氣候變化制度化建設的總體部署，以及應對國際綠色競爭新挑戰的長遠謀劃，都需要通過立法來推動經濟社會發展的低碳化轉型。未來一二十年，各省市正處于經濟社會發展的關鍵轉型期，工業化、城鎮化仍將加快發展，低碳技術和資金發展機遇與風險并存，發展面臨一定的不確定性。以立法保障來推動地區實現控制中長期溫室氣體排放目標，踐行地方特色的低碳新型工業化和城鎮化道路，需要將地方應對氣候變化的戰略理念、戰略定位、戰略模式、戰略規劃進行制度固化，明確總體目標、分解機制、責任義務、標準規范和重點任務。

總體來看，地方是氣候變化應對和影響的主體。在控制溫室氣體排放目標的逐步明確，全社會應對氣候變化意識和行動逐步加強，低碳經濟、技術和能源相關實踐逐步深入的今天，開展地方應對氣候變化立法必要性已逐步彰顯。部分省市已率先嘗試應對氣候變化立法工作，各地圍繞應對氣候變化重點領域采取和實施了一系列舉措推動減緩和適應行動，但同時在管理體制、基本制度建設等方面還存在諸多問題，需要以法制保障的形式加以支持。相對于國家層面立法的程序冗長性和利益協調復雜性，地方開展先行性立法的主動性和針對性更強，可操作性和時效性更佳，可為國家立法提供了實踐依據和寶貴經驗。

應對氣候變化立法還是一項嶄新的工作，在國家專門性立法空缺的背景下，地方立法者要對立法時機、模式選擇、利益協調和執行機制等關鍵問題進行剖析，以保障地方應對氣候變化立法的預期效果。一是要充分研究立法可行性，充分考慮綠色經濟的變革性、利益相關者的需求性、立法相關的社會實踐成熟性和公權部門推動立法的要求；二是要充分探討立法模式，要準確定位立法效力等級、立法路徑，明確專門性制度和條款內容框架；三是做好地方應對氣候變化立法的利益協調問題，要規范外部性、合理分配利益、改革立法起草機制；四是要完善法律執行機制問題，要明確立法戰略導向、約束性制度和配套執行機制。

（責任編輯 徐丹）