“政府購買公共服務”對專業社工的影響

趙禎　邊昱

【摘要】本文采用定性研究方法，以深圳市的社會工作機構為研究范圍，通過對參與到“政府購買公共服務”機制中的專業社工進行深度訪談，對社會工作固有的理念、價值、工作自主性、專業性和認同性等方面進行深入挖掘，探討社會工作者在政府支持與自身專業獨立之間的平衡問題以及“政府購買公共服務”這種模式對專業社工的影響。

【關鍵詞】政府購買公共服務；專業社工；社會工作；深圳

由于與香港毗鄰的地理優勢和政府的財政支持，深圳成為了現今內地專業社工發展最快的地方。深圳作為內地第二個開展社工試點工作的城市，嘗試建立由政府向民間組織購買社工服務的體系。深圳市自2007年成立第一家民間社工服務機構后，如雨后春筍般已建立30余家機構，政府向社會公益性民間組織提供必要的支持，以改善和維持其正常運行，并對民間組織進行監督管理。

深圳市從2007年首個公共服務的購買，到2012年1650萬巨資的投入，對推動社工發展的決心非常“堅定”。然而，一個核心的問題就是：如此大規模、大資金的投入，對于社會工作專業的發展毋庸置疑一定是促進的，但是政府引入“購買公共服務”機制，將責任下放到社工機構，同時在社會服務的傳統領域引入“競爭”機制，以及后期的驗收評估，是否會影響到專業社會工作者的理念、價值倫理、理論、工作方法和技巧？

一、相關概念界定

1.政府購買公共服務

政府購買服務是源于西方的一項社會福利制度方面的改革，主要是指政府在社會福利的預算中拿出經費，向社會各類提供社會公共服務的社會服務機構，直接撥款購買服務或公開招標購買社會服務。

廈門大學學者陳志華將“政府購買服務”定義為一種“政府承擔、定項委托、合同管理、評估兌現”的新型政府提供公共服務的方式，政府摒棄傳統的對公共服務項目包攬一切、包辦一切的做法，通過公開招標，擇優錄取社會服務機構，由其完成為社會發展和人民生活提供服務的事項，并根據規定的服務質量和數量由政府支付一定的服務費用。筆者采納了這個定義。政府購買公共服務有三類模式：一是形式性購買，即民辦公助；二是非競爭性，即公辦私營；三是競爭性購買。本文所研究的深圳“政府購買公共服務”是指第三種，競爭性購買。

2.專業社會工作者

本文定義的專業社會工作者是指社會工作專業畢業的，遵循助人自助的價值理念，運用個案、小組、社區、行政等專業方法，以幫助機構和他人發揮自身潛能，協助社會關系，解決和預防社會問題，促進社會公眾為職業的專業社會工作者。筆者認為以科班畢業的學生為研究對象，因為他們的社會工作價值觀大多從書本上習得，也是最具有專業價值的，在當他們進入到深圳社工機構之后成為一名真正的社會工作者。

二、研究方法及資料收集過程

深圳作為我國社會工作的試點創新城市從2006年開始大力發展社會工作，形成“政府主導，民間運作”的政府購買模式，積累了豐富的實踐經驗。本文以深圳市的社會工作機構為研究范圍，在其中選擇了4名一線社工、1名社工機構負責人，他們都是社會工作專業科班出身。由于筆者選擇研究的主題是專業社會工作者自身的理念和行動方式，無法通過工具測量，而且筆者需要探求發生影響的因素，了解前因后果，所以筆者決定采用質性的研究方法。

本文主要聚焦的是專業社會工作者的觀念變化及產生原因，從他們自身的角度了解他們在深圳社會工作發展的大背景下自己面臨的問題以及思考如何改變。由于質性研究所選擇的樣本量較少且沒有實際數據做支持，研究結果不具有很強的推廣性和權威性。筆者與其中4位訪談者是大學同專業同學，建立了彼此信任的關系，在闡述了筆者的研究思路之后，訪談對象非常愿意參與，通過視頻、郵件和多次電話聯系之后完成了資料收集。另1位社工機構負責人是通過筆者的導師聯系，已經在深圳社會工作機構從事社工長達7年。

三、研究發現及分析

我們根據深入訪談的資料整理發現，深圳的大部分社工機構作為中介為政府提供服務：社工通過機構搭橋，由政府購買，在崗位所在的黨政機關、事業單位、公共服務組織開展服務活動，協助解決預防社區建設、社會救助、青少年教育、醫療衛生、殘疾人康復等社會各方面問題。

目前，我國政府購買社工服務還處于探索實踐階段，尚未形成固定模式和成功的經驗，在發展過程中出現諸多困難和問題。例如，政府的很多政策措施落實不到位，社會公益性民間組織力量薄弱，公眾對這一制度的認識和了解極為有限，購買服務后被安排的專業社工不能夠很好地發揮其專業優勢，由于激勵機制不夠完善而使許多專業社工人才流失等。

不可否認，“政府購買公共服務”引入社工機構，不僅能夠降低政府工作成本，提高公共服務質量，同時也能提高公民素質，有效推動“高效、服務、廉潔”政府的建立。但是“政府購買公共服務”模式還在初步運行摸索階段，在社會服務的傳統領域引入“競爭”機制，以及后期的驗收評估，是否會影響到專業社會工作者的理念、價值倫理、理論、工作方法和技巧，值得我們去深思。

1.專業認同性不高，社工待遇有待進一步改善

我們大致了解到在深圳一個社工崗位每年大約7.5萬元，但是根據政府明文規定，7.5萬經費中有6000元是作為機構管理經費的。就像社區服務中心50萬中有5萬是作為機構管理經費一樣。以及在部分與政府簽訂的協議中有規定“4+2”，即4個社工和2個輔助人員，但是真正在運行過程中，其實大多數行政實務還是落到了社工的頭上，且一線社工實際到手的工資大約是一年4～5萬元左右，這在深圳連中等工資水平都算不上。

只是看每個機構的行政部門是否龐大而已，龐大就會有很多專職行政負責處理行政事務，管理經費就多；精簡，專職行政就少，管理經費當然就用的少，但是很多行政的活就得落到社工頭上了，如招聘、招投標、財務等。

關于社工7萬這個，7萬塊錢不是表面意義上理解的就是工資，它包括了很多東西，比如機構對社工的管理費用、社工的培訓費用、過年過節的福利、五險一金、旅游費用（一年一次，一次500元標準）、工資等。所以一般一線社工拿到手頭上的工資一年4～5萬左右。

2.行政約束較多，社工“專業性”難以體現

一般社工機構會在簽訂服務之后會進行社區調研，制定年度計劃書、具體服務流程和評估細則。招標、中標、簽訂服務合同，按照合同中確定職責及服務標準進行服務。合同中的指標是比較寬泛的，給予了社工一定的發展空間。但是政府從大局出發，和社工從弱勢群體出發，會出現一些偏差，以及政府作為一個主管部門，對社工自主發展多少會起到約束作用。

當然在實際工作當中肯定會有一些摩擦的，自己想做的事情和政府要求做的事情肯定會有不一樣的時候，比如政府要求在這一年之內出什么成效或業績，但是在實際過程當中我會覺得不現實，人的工作怎么能夠在短時期就能有明顯的成效，居民本來就不認識你、不了解你，憑什么人家就要相信你的服務。

每件事都是有利有弊的，政府購買服務有好處也會帶來一些困難。但同時過于注重指標，又感覺自己于專業社工走偏，因為我們做的是人的工作，其工作績效很難用量化的指標去衡量，服務效果也不是結束之后可以立刻顯現的，比如我們在社區做的宣傳，參與人數是反應宣傳效果的一個指標，但是其他沒有參與的居民也會在形成相關的概念和意識，這個就是難以量化的指標。

3.評估機制難以衡量專業社工績效

深圳市社會工作服務績效評估是由社工主管部門專門委托公益組織研究與評估中心進行的，對全市運行半年以上的、區兩級政府購買的社工崗位從崗位專業服務量、行政工作占總工作量及比重各方面對崗位整體運行水平的評估等方面開展的綜合考量。評估指標體系由社會工作者專業能力和服務質量兩個部分組成，包括10項一級指標，46項二級指標。

深圳市有一家非營利性組織評估中心，專門負責評估。但他們的評估并不能體現我們的實際工作。（雖然我們的機構每次評估成績都挺好）。和我們平時做的工作來比，績效評估的具體標準會顯得很抽象，而我們平時干的事情屬于很具體的，比如“服務目標達成情況”、“服務質量”等都是很難量化的，因為社工的工作是一個長期的做人的工作，很難用什么方式去斷定是否有效果，而且一般短期之內也不會有明顯的效果。

對于社工這個剛起步的職業進行績效評估是有點著急，因為這個職業不同于其他行政類工作，它是一個與人接觸打交道的工作，需要投入很多感情，用生命去影響生命，而這種影響是直接作用于案主這個復雜的人身上，難以被評估出來，更加不是可以對比的。但是從整體行業規范來說，這個績效體制的提出還是很重要，需要但是必須逐步走向完善。

4.社工專業價值難以保持獨立性

深圳政府對深圳市社工經行登記管理，并每年經行復核。社工只有通過國家考試，具有社會工作職業水平資格證才可以上崗工作，根據社工職位，任職條件、工作標準、薪酬待遇等方面，深圳社工職位被分為 5 級 13 檔，每一級都有特定的稱謂，體現社工的專業性職業性。

有時會存在一些時候，自我價值與政府要求起沖突。比如說，政府需要影像資料，但是有些服務對象需要保護自己的隱私，這時候專業社工就會有專業價值觀和政府工作要求的沖突。一般我們會“曲線救國”，找一些愿意留下影像資料的服務對象。

深圳是一個外來人口市，本地居民比例很小，而且外來人口的權益和生活更是社工需要去做的，但是由于推行服務的時候，還是必須要保持和本地社區的關系，因為我們的設備設施、場地都是他們提供的。所以只能采取“迂回”路線，通過某些服務或項目逐漸讓本地居民明白搞好外來人口服務的重要性。

5.社工專業歸屬感不強，認知度仍有待提高

目前，人們對社會工作專業仍然普遍缺乏基本認知，在開展活動時部分人對社工防備心理強，缺乏接納理解支持，部分政府人員簡單將社會工作行政化，將黨群工作人員社區工作人員等同于社工，忽視了社工的專業性、職業性，不利于社會工作的順利開展。

你在大街上隨便問，你聽過“社工”或“社會工作”嗎？回答基本都會是沒聽過或不知道或反問你是“義工”嗎？社會知曉度和認可度都比較低，但相對其他內陸城市，在深圳社工認可度還是好一些。像我們工作的社區，剛開始進駐都不知道社工是做什么的，但慢慢地開展服務以后，居民熟悉以后，知曉度和認可度會升高。

個人認為目前最大的問題是社工自身對行業或工作沒有歸屬感，很多人只是以這個為墊腳石或是跳板或是暫時維持生存的工具。當然也有很多客觀的因素導致這樣的結果，比如工資待遇、工作瑣碎、社會評價、社會地位、現實生活壓力等等。

社會工作作為舶來品，在其本土化的過程中，認知度必然是從低到高的，再加上我國一直以經濟建設為中心，忽略人文關懷，所以對于社會工作者來說，歸屬感和認可感相比其他職業要低很多。但是中央在這幾年對社工事業的不斷關注，讓我們感覺社工的春天會很快到來的。

四、研究結論及啟示

深圳市非常重視社會工作的發展，將其作為社會發展的有機部分來規劃，投入大量的資源財力，取得了不錯的效果。在這一過程中，一方面要加快政府社會體制改革與創新，大力培育民間社工機構，發展政府購買社工服務，加強第三方評估和監督；另一方面，社工要不斷提升自身素質和能力，把握專業倫理和價值，同時也要加強對專業社工的宣傳力度。

1.加快體制改革與創新，充分發揮政府服務作用

政府要對政府購買社工服務的基本理論和知識進行廣泛解讀和宣傳，讓社會公眾及社會福利機構熟悉政策，并時刻關注公眾需求，做出快速回應，在政府與公眾之間信任關系缺失的情況下重建信任。要完善政府的監管評估機制，購買社工服務中監管及評估合同的履行是政府應盡的職責，政府必須把握好監管的“度”，建立有效的監管機制和評估標準體系，正確而充分地發揮監管的作用。要加快體制改革與創新，當前公共服務資源被政府各部門分散掌握，不利于統一調動使用，應考慮將分散在各部門的社會福利和社會服務資源進行整合形成完整有效的公共服務體系，并對原有的社會服務體系進行社工化改造。

2.加強第三方評估與監督，努力營造公平競爭環境

社會工作服務機構是近幾年才興起的新生事物，發展時間不長，內部管理存在欠缺。很多機構缺乏科學規范的管理體制及有效的績效考核激勵標準，不利于機構的良性運行和增加機構內部社工的歸屬感。深圳目前社工機構很多，服務質量也良莠不齊，因此需要建立科學評估體系。完善對民間社工機構的評估體系，設置科學的評估指標，將評估結果作為政府購買服務的依據，促進機構規范自身運作及相互間的良性競爭。公平競爭原則要求政府能夠開展公開、透明和公正的招標活動。公開招標是購買服務的必要程序，競標結果要經過各方專家綜合評估產生，而非政府部門的某些領導擅自決定，真正為競標者們提供公開透明的競爭環境，吸引最有實力的競標者參與政府公共服務的提供和生產。

3.增強自身建設，擴大民間組織力量

非營利民間組織是社會工作的重要承擔者，也是社會工作人才的重要承載者。要積極完善自我管理，除加強日常事務管理，減少對政府的行政依賴以外，在提供公共服務時也應防止受行政干預過多，避免成為政府在微觀領域的代言人。開辟融資渠道以降低在財務上對政府的依賴，改善公共關系管理以獲得社會大眾的支持。樹立人本的觀念，完善用人機制，優化考核激勵機制，改善社工待遇，吸引更多高素質社工人才。完善其內部制度建設，完備的內部機制必不可少，建立完善的自我評估和監督反饋機制能保證其朝著良性的方向發展。

4.提升社工自我素質和能力，擴大社工宣傳

社會工作者是推進社會建設的基本力量，這支隊伍素質的高低、能力的強弱與否，直接影響建設和諧社會工作的整體水平。一方面，社工要制定個人成長計劃，加強專業知識的學習，也要加強培訓和交流，優化知識結構，通過不斷的學習和實踐，提升專業素質和能力，增強專業倫理與價值。另一方面，在社會上還需進一步加強社會工作的宣傳力度，充分利用網絡媒體、新聞報道、板報櫥窗宣傳、專題雜志總結、各類活動組織等，讓各界人士認識到社工是和諧社會不可缺少的潤滑劑，激發群眾對社會工作的需求，為社會工作的發展營造良好的社會氛圍。

【參考文獻】

[1]唐詠.從社會福利社會化視角思考政府購買社工服務的行為[J].甘肅社會科學，2010（3）.

[2]王思斌.體制轉變中社會工作的職業化進程[J].北京科技大學學報（社會科學版），2006（1）.

[3]張樂天，張粉霞.社會工作職業現狀與對策思考——“上海市浦東新區社會工作職業化”調查[J].社會科學，2002（2）.