理性認識大數據技術與網格化完美對接

周霆鈞

十八大將城鎮化提到了前所未有的高度，北京市無疑扮演著典范和標桿的角色，同樣奔走在城鎮化的大路上的北京，其典范意義恰在于，北京正像中國的一個縮影，既有跟國際最先進代表接軌、看齊的部分，又有跟兩千年傳統的生產、生活方式剛剛分手的部分，北京的城鎮化必須是包容的、兼容的，這需要我們的城市管理者們審時度勢，深入思考，慎重抉擇。面對大數據這樣的新理念新手段和新管理方法，我們認為，科學借鑒是指導我們管理實踐的不二法門……

互聯網及IT技術進步給我們的生活和時代帶來了翻天覆地的變化，而大數據技術和應用很可能是革命性——從大數據的概念被提出至今，短短數年時間就已經被廣泛應用于商業、軍事、社會管理等各個領域，發展速度之快，超乎想象，并且很快超越國界，向世界各國延伸，這其中自然也包括中國，商界、學界是最先跟進的，現在則逐步引起政府的關注，并且有意識地納入到社會管理特別是城市管理領域，大家發現，大數據技術不但在很多城市已經有硬件設施基礎，數據積累也已經頗具規模，運用大數據的技術思維管理城市可以說是水到渠成的事情，這里指的設施基礎就是網格化，數據積累就應在各區城市管理指揮中心的數據庫上了。

網格化的框架設計為大數據技術應用預埋空間

北京市的網格化城市管理服務網絡最早是從東城區開始試點的，試點取得成功經驗之后于2005年由北京市政府發文向城六區推廣，目前，并區之后的東城區和西城區，加上朝陽區和海淀區都已經建成并運行了多年，之后豐臺區和順義區也先后建成，而且，越是后建成的區，網格化的設計框架越加完善科學，融入更多技術思路，順義的網格化信息平臺就是很有代表性的例子，從一開始就納入了城市管理涉及的方方面面，集成共享了全區社會服務管理的各類資源，按照“總體規劃設計、統一基礎平臺、預留模塊端口、分步實施建設”的原則，先行啟動以“市政市容”為主要內容的城市管理模塊，其他管理模塊可在指揮平臺集中辦公，也可采用指揮平臺預留的標準化接口方式，將共享信息資源接入到自身系統獨立運行。

一、網格化信息共享資源

大數據技術的橫空出世，有賴于大型的快速的數據處理技術，換句話說，海量的數據是大數據的基石。順義區各級部門、單位在“智慧城市”相關的信息化、數字化、智能化等建設中，按照平臺統一的標準要求做好數據的采集、上傳、更新、維護、應用、管理等工作，充分利用區網格化信息共享資源，實現全區信息、數字、智能的網格管理一體化，從而與大數據的技術思維不謀而合。

網格化信息平臺的數據采集涵蓋了城市管理所需的大部分：

（一）地理信息資源。包括基礎地形圖、區域行政劃分（含網格劃分）、地理編碼、坐標點位等信息。先行由區市政市容委負責地理信息制作和市政市容服務管理的信息數據采集，逐步實現全區地理信息資源全覆蓋，為各個管理模塊提供共享基礎。各服務管理模塊應做好信息數據采集調查等工作，為加快管理模塊的接入做好充分準備。

（二）數據臺賬資源。包括網格內人、地、物、事、組織等的基礎信息庫建設。

1.人口資源及服務管理人員庫。

2.地理數據庫。指網格劃分、地理編碼等。

3.物件庫。是指將網格內所涉及的公共服務設施、場所，按照相對應的地理信息和責任主體統一編號納入網格臺賬管理。如井蓋、垃圾桶等市政設施和城市家具。

4.事件庫。是指在網格管理中被監管的影響到當事人所參與的法律關系，或影響到他人或公共秩序的客觀事實。如盜竊搶劫、非法營運、違法經營、亂倒垃圾、損壞公共設施等。

5.組織庫。是指網格化社會服務管理體系中的組織協調、責任主體、綜合監管等管理機構，包括網格內的鎮、街道、經濟功能區，區屬行政、事業、企業、社會團體組織等。

（三）視頻監控資源。凡新建視頻監控資源以及公安、應急、交通等單位、部門已建立的視頻監控資源都要由區信息中心進行整合，統一管理，用于區網格化社會服務管理指揮中心建設和應用。

（四）呼叫中心建設。建立全區統一的群眾舉報受理熱線，用于受理社會管理中出現的各類問題。為了鼓勵群眾參與社會管理，建立群眾舉報獎勵機制。

（五）標準規范庫。各管理模塊都要按照統一的信息采集標準、網格劃分標準、系統接口標準等進行開發建設，避免重復建設和同一事項不同標準等。

（六）其他系統集成。為適應網格化社會服務管理全面工作和未來發展趨勢，系統整體設計將考慮多點接入的方式，為今后數據臺賬和管理模塊的不斷完善、及時更新，最終為實現全區信息資源整合與“智慧城市”建設打好基礎。

二、網格化管理模塊及監管事項

網格化的管理模塊設置盡量切合數據存儲、數據管理和未來數據分析的需要：

（一）城市管理模塊。監管事項包括市容環境管理、水資源管理、環境保護管理、違法經營管理、違法建設管理、市政設施管理、公共服務管理、施工工地管理、道路交通管理、居民小區管理、衛生責任區管理等內容。

（二）社會治安防控模塊。監管事項包括治安防范、矛盾排查、法制教育、法律服務、治安管理、信訪接待、維穩等內容。

（三）安全生產管理模塊。監管事項包括食品安全、藥品安全、消防安全、生產安全、煤爐使用安全、用電安全、燃氣使用安全等內容。

（四）社會保障模塊。監管事項包括勞動就業、醫療保險、養老保險、社會救助、社會福利和住房保障等內容。

（五）組織建設模塊。監管事項包括社區黨建、非公有制經濟組織黨建、新社會組織黨建、屬地管理單位班子建設及各級干部履職情況、各類管理隊伍的建設情況等內容。

（六）社會事業模塊。監管事項包括社區建設與服務、社會組織建設、社會人才隊伍建設、教育、文化、公共衛生、體育、旅游、科技、計劃生育、老年人服務、慈善工作、志愿者管理、婦女維權、未成年人維權等內容。

（七）市場秩序監管模塊。監管事項包括日常監管、非法經營、傳銷直銷、消保維權、商標保護、廣告宣傳、食品安全監管、有形市場監管等內容。

（八）其他社會服務管理監管模塊。在軟件設計中，已為各管理模塊預留統一的標準接口，各系統、各部門可根據自身職能，開發自身管理模塊，嵌入或接入網格化社會服務管理平臺，共同使用信息共享資源。

區網格化社會服務管理指揮中心對于不同模塊之間發現的問題，可通過權限劃分，根據歸口辦理的原則，通過共享資源，將發現的問題交由相應模塊進行處理。

三、信息資源管理

區信息中心負責區網格化社會服務管理指揮中心平臺服務器的托管，并負責整合全區各單位信息資源，實現信息資源的同步與數據整合，確保區網格化社會服務管理指揮中心的正常運行，同時對已實現平臺對接的單位，可共享信息資源，各相關單位負責自身信息資源的更新和維護。

站在大數據技術視角審視傳統管理架構

大數據技術依托海量的全數據分析，可以輕易地找到數據之間的關聯關系，而不必限于很少的典型的數據，費神費力地挖掘其中的因果關系。前者的便利之處在于數據的客觀呈現，后者的局限性在于，答案的準確性客觀性不可控。因此，從大數據技術視角審視現存的管理架構，最重要的一點就是厘清職責和分工，既要做到各司其職，讓網格化的數據來源盡可能不受或少受人為因素干擾，又要實現各部門工作的無縫對接，讓城市管理的各項工作真正形成閉環。

一、城市管理綜合監管內容

（一）監管目的。依據相關法律法規，對城市管理中出現的各類違法行為做到及時發現、及時制止、及時立案、立即處理；依據相關部門的職責，對出現的責任問題做到及時發現、及時告知、督促解決。實現部門聯動，齊抓共管。

（二）監管范圍。延伸擴大城市管理范圍，實現城市管理全覆蓋，由主要大街、公路、公共場所、衛生責任區向居民小區、住宅樓、背街小巷、經濟功能區、鎮、村莊等延伸，包括鐵路、軌道交通、學校、醫院、商場、市場、綠地、河道、溝渠、重要場館、重大活動舉辦地及國家級、市級重點地區等。

（三）監管事項

1.市容環境管理。包括白色污染、亂倒垃圾、非法小廣告、生活垃圾、建筑渣土、棄土、道路遺撒、綠地林地、店外經營、大排檔、堆物堆料、畜禽養殖；戶外廣告（道旗、高桿、展板、條幅、燈箱、電子顯示屏、霓虹燈等）；牌匾標識、門窗亂貼字畫；流浪乞討人員救助；掃雪鏟冰等。

2.水資源管理。包括節約用水、城市河湖、水體污染、私鑿機井等。

3.環境保護管理。包括垃圾焚燒、污水橫流、工地管理、露天燒烤、噪音擾民等。

4.違法經營管理。包括黑出租、黑摩的、黑三輪、黑中介、黑網吧、黑導游、非法行醫、流動商販、小修業擺攤設點、非法勞務市場等。

5.違法建設管理。包括各種在未取得規劃許可情況下的新、翻、改、擴等建筑物、構筑物和其他設施，已批準的但逾期未拆除的臨時建筑物、構筑物等。

6.市政設施管理。包括道路、步道磚、各種架空線、地下市政管線、路燈、步道燈、市政井口井蓋、果皮箱、候車亭、公示欄、道路隔離帶等城市設施及城市家具。

7.公共服務管理。包括供水、供電、供暖、供氣、健身器材、郵箱、通訊、早餐亭、菜市場、超市、書報亭、臨時市場等。

8.施工工地管理。包括各類工地圍擋、揚塵、遺撒、砂石土方覆蓋、建筑垃圾、夜間施工等。

9.道路交通管理。包括設置停車場、停車場挪用、車輛亂停亂放、停車場服務制度等。

10.居民小區和村莊管理。包括樓道管理、環境衛生、市政設施、垃圾管理、衛生保潔、亂堆亂放、擠街占道、非法經營、非法營運、非法張貼、噴涂小廣告、私搭亂建、非法養犬、飼養家禽家畜等。

11.衛生責任區管理。學校、醫院、商場、重大活動場所及各行政、企事業單位等，要設專門的環境衛生保潔隊伍，負責本單位衛生責任區范圍的環境衛生、非法小廣告的治理清除工作，建立維護秩序的治安聯防隊伍，負責本單位衛生責任區范圍的流動商販、非法營運、亂停亂放的治理工作等，做到無小廣告、無白色污染、無亂停亂放、無非法廣告牌匾、無裸露生活垃圾等。

監管事項的劃分，一方面考慮到權責部門已有的管轄事項，一方面從數據采集的角度加以規范，讓信息從一開始就能各歸其類，利于后期的存儲、處理、分析和挖掘。

二、管理體系與運行機制

建立“屬地管理為主體、行業權屬為主責、綜合協調部門指導、執法部門積極配合、城管部門綜合監管”的工作運行機制和管理體系。

（一）屬地管理為主體是指鎮政府、街道辦事處、經濟功能區管委會，堅持屬地管理原則，建立鎮政府、街道辦事處、經濟功能區管委會；相關科室、執法部門；村（居）委會、物業公司；綜治、保潔等專業管護隊伍“四位一體”的管理體制。對出現的各類問題，做到及時發現、及時制止、及時上報、立即解決。

1.各鎮政府、街道辦事處、經濟功能區管委會為直接組織領導機構，負責對轄區內城市管理全方位的領導、組織、協調、監督、檢查、指導等管理工作，主管副職領導負責分管業務的日常管理工作。屬地黨政一把手為第一責任人，主管副職領導為主要責任人。

2.相關科室、執法部門。相關科室應抓好日常環境秩序等城市管理工作，負責對村（居）委會、物業公司日常工作的布置、監督、檢查、督促等項工作，同時抓好環境保潔、治安聯防等隊伍的建設與管理，做好信息報送等工作。

執法部門是指城管分隊、派出所、司法所、工商所、衛生監督站等區屬派出機構，在屬地黨委、政府的領導下，充分發揮職能作用，積極配合、參與屬地政府開展的各項執法活動并做好日常管理和信息報送工作。

3.村委會、居委會、物業公司在屬地黨委、政府的領導和指導下，按職責和服務合同在城市管理中負相應責任，并開展服務和管理工作。要建立環境保潔、治安聯防、土地巡查等隊伍，確保責任到人、不留死角。

4.環境保潔隊伍負責環境衛生清掃保潔、小廣告清除等；治安聯防隊伍負責治安秩序管控，對非法經營、非法營運、小修業等進行治理；土地巡查隊伍負責對亂占耕地、違法建設等進行管控。實現管護、防控全覆蓋，工作明確，責任到人，不留死角。

屬地政府對轄區內行業管理部門、單位負監管責任，督促其及時解決該行業出現的各類問題。

在網格化管理中，各屬地、行業等責任部門、單位應按網格劃分及責任要求，做好城市管理工作。

（二）行業權屬為主責是指環衛、交通、建設、規劃、綠化、商務、民政、供暖、供水、供電、供氣、衛生、市政工程、郵政等部門，堅持“誰權屬誰負責”的原則，凡涉及環境秩序、市政設施、公共服務設施等城市管理內容的，責任單位要結合自身實際做好服務保障工作。在屬地管理轄區內，屬本行業管理事項、范圍出現的各類問題，相關責任單位負直接責任，應做到及時發現、及時解決。

（三）綜合協調部門指導是指區市政市容委（區環境建設辦）、區社會辦、區文明辦等。負責協調指導工作、制訂工作規劃、標準，部署工作任務，劃分責任區域，組織相關活動等。

（四）執法部門積極配合。在城市管理中，城管、公安、交通、工商、住建、規劃、國土、衛生、水務、文化等執法部門，按照自身職能，主動履職，積極配合、協助屬地政府做好城市管理工作。

（五）城管部門綜合監管區城市管理監察大隊為全區城市管理綜合監管部門，要充分發揮城管監察和綜合執法的職能作用，利用城管執法隊伍全覆蓋等資源優勢，負責對城市管理運行中各相關部門因管理不到位、責任不到位而出現的各類問題進行綜合監管。對出現的問題，應做到及時發現、及時告知、跟蹤督辦、及時解決，并將管理效果納入績效考核。對于不能及時解決問題的責任單位，要給予通報曝光；對于不作為、造成影響的責任人，要移交相關部門處置。

區委、區政府負責區指揮中心的領導、建設及總體協調工作并將區指揮中心設在區城管監察大隊，統一負責對網格內各部門、各單位的管理責任、管理效果進行監督，發現或受理問題后，立即告知相關責任部門、單位限期解決，并掛賬督辦；對于解決問題的，予以銷賬；對于未按時解決問題的，繼續掛賬并給予扣分和曝光；對于不作為、亂作為造成影響的，移送區組織人事、紀檢監察等部門處置，實現“閉環式”管理。因規劃、資金和管理機制等原因限期內無法解決的問題，經相關區領導批準，可作掛賬處理，不列入考核。

站在大數據技術應用的角度看，目前的管理體系僅限于數據采集的便利和規范，而大數據真正發揮作用還有賴于數據的分析、挖掘，并最終服務于決策和預測。從這個角度說，未來的管理體系當中，既有宏觀視野、政策高度又掌握大數據應用技術的機構必然要進入體制內并占據越來越重要的位置，而運行機制也將隨之做出重大調整。

城市管理者理性看待大數據技術

大數據技術甫一出現就受到商界學界政界的普遍贊譽和追捧，但是我們必須保持清醒，理性認識這一點，那就是大數據終究是技術，是城市管理的一種手段，不能本末倒置，不能為了大數據而大數據，而應該始終站在城市管理的實際角度，擷取其中精華為我所用。

一、工作流程

工作流程包括：發現問題、派發掛賬、告知督辦、反饋處置四個環節。

（一）發現問題。包括：監督員發現、視頻監控發現、執法巡查發現、群眾舉報發現（含來信來訪、熱線舉報等）、轉辦問題發現等五個途徑。

（二）—派發掛賬。區指揮中心負責建立派發掛賬制度，對發現的問題按照歸口辦理的原則做出派發決定，同時掛賬。

（三）告知督辦。包括網絡告知、執法巡查告知、城管督察告知。區指揮中心采取網絡、電話、告知書、函等形式告知相關責任單位，同時督查、督辦。

（四）反饋處置

1.反饋。責任單位應在規定時間內上報處理結果，并用處理前后照片、數據等說明；區指揮中心將對反饋結果實地檢查驗收。如出現異議，相關責任單位需在告知問題后2小時內，向區指揮中心提出相關申請。區指揮中心對該問題進行核實，再次派發。

2.處置。區指揮中心依據實地檢查驗收結果，對責任單位問題解決情況作出如下處置： 未按時上報處理結果的，按未解決問題處置，繼續掛賬，考核予以扣分；驗收結果與責任單位上報完成情吻合的，給予銷賬，考核不予扣分；驗收結果與責任單位上報完成情況不符的，繼續掛賬、限期解決，考核予以扣分；同一問題多次未按時解決，多次掛賬、多次扣分，同一問題掛賬3次以上不能解決的，給予通報、曝光；對于不作為的單位、部門相關責任人，移送組織人事、紀檢監察等部門處置。

具有多重職能的部門、單位，在城市管理中應分別履行相應的職能。

二、建立聯合執法工作機制

（一）日常聯合執法工作機制。凡出現環境秩序等城市管理違法行為，要由屬地主要領導或主管領導牽頭組織、協調相關科室和城管分隊、派出所、工商所等執法部門開展聯合執法活動，避免發生因部門獨立執法而出現抗法和暴力事件等。

（二）區級聯合執法工作機制。凡轄區內出現聚集化、攤群化、疑難化等規模較大的各類城市管理違法行為，屬地自身執法力量不足，需整合全區執法力量參與的，由屬地或責任單位向區城市管理監察大隊申請，由區城市管理監察大隊大隊長向區政府主管領導報告后，負責協調區級執法部門和相關職能部門參與聯合執法活動。

（三）完善執法部門專項整治工作機制。在城市管理日常執法和聯合執法過程中，各職能部門要積極履職、協調聯動，牽頭執法部門要負主責，其他相關執法部門積極參與配合，確保執法工作成效。

（責任編輯：笛音）