淺析行政管理體制改革試點鎮戶籍制度改革

袁玲玲

編者按：

隨著城鎮化進程速度不斷加快，我國現存的戶籍制度的不合理性越來越明顯，戶籍制度改革也是眾望所歸。行政管理體制改革試點鎮作為鄉鎮中一個特殊群體，對城鎮化進程起著重要作用。

近年來，我國城鎮化進程不斷加快。為適應城鎮化進程，探索經濟發達鎮發展路徑，黨的十七大提出了走中國特色城鎮化道路、促進小城鎮協調發展的戰略任務。2010年，我國在全國選擇了25個經濟發達鎮作為行政管理體制改革試點鎮。近兩年，安徽等省市選擇了一些經濟發達鎮進行行政管理體制試點改革，探索發展路徑。這些試點鎮一般都是具有經濟較發達、聚集人口多、人口吸納力強、城鎮化水平較高等特點。試點改革工作開展以來，隨著權限的不斷下放，各鎮積極圍繞財權、事權等進行改革，戶籍制度改革就是一個重要方面。

一、行政管理體制改革試點鎮戶籍制度改革的必要性

我國戶籍制度是在特定的時期和歷史條件下形成的，其不合理性是毋庸置疑的。戶籍制度改革由來已久，一直是“雷聲大，雨點小”，推進過程很艱難，效果也不明顯。“十五”規劃正式提出“城鎮化”一詞，隨著城鎮化進程的加快，當前的戶籍制度弊端越來越明顯，我國戶籍制度已經到了非改不可的地步，換句話說，是城鎮化倒逼了戶籍制度改革。雖然目前我國城鎮化率達到了52.57%，但是實際的農業人口數仍然要大于非農業人口數，于是出現“偽城鎮化”現象。

在第十二屆全國人大常委會第三次會議上，國家發改委主任徐紹史作的《國務院關于城鎮化建設工作情況的報告》明確提出城鎮化路徑，要求全面放開小城鎮落戶限制，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。行政管理體制改革試點鎮是在城鎮化進程不斷加快的過程中出現的，是國家探索鄉鎮發展的又一舉措，其經濟社會發展水平和人口狀況等情況決定了戶籍制度改革的迫切性和必要性。為適應經濟社會發展，加快城鎮化進程，各試點鎮在改革的過程中都把戶籍制度作為一項重要改革列入改革方案中，積極探索、深化戶籍制度改革。

二、行政管理體制改革試點鎮戶籍制度改革的現狀

行政管理體制改革試點鎮戶籍制度改革開展以來，逐漸放寬了當地農民、外來務工人員和大中專畢業生的落戶條件。大部分試點鎮在戶籍制度改革中明確提出：只要在本鎮擁有合法固定住所、穩定職業或生活來源等具備落戶條件的外來人員及其直系親屬，均可申報本地居民戶口。最大限度地吸納農村人口、外來人口和大中專畢業生向鎮區轉移，加速城鎮化進程。同時規定，經批準落戶的人員，在入學、就業和社會保障等方面，按有關規定享受城鎮居民同等的權利和義務，為戶籍制度改革的推進奠定了基礎。但是，取得成績的同時，我們也不難發現其在戶籍制度改革中存在的問題。

三、行政管理體制改革試點鎮戶籍制度改革的問題

（一）城鎮戶口吸引力不強

各試點鎮戶籍改革制度的確放寬了落戶條件，但從實際情況來看，并沒有像當初擔心放寬落戶條件會出現大量人口涌入本鎮的現象。經濟發達鎮雖然經濟發達，但是其公共服務、社會保障都無法與中小城市相比，仍然存在很大差距。所以，人們更傾向于向城市“移民”。各試點鎮受財力、物力等條件的限制，很難在短時間內搞好基礎設施建設，城市實際集聚功能不足，農民對各試點鎮的城鎮戶口背后有限的附加功能并不十分感興趣。各試點鎮給農民所提供的就業機會、生活環境和個人成長都是十分有限的，他們擔心自身學歷低又無一技之長，很難在鎮上找到合適的工作，如果進鎮就意味著放棄農業戶口和自己的土地，這存在很大的風險。與其這樣，不如“閑時出去打工，忙時回來種地”，使自己處于進退自如的境地。

（二）外來人口“落戶”條件不明確

2013年上半年，江蘇省昆山市張浦鎮完成公共財政預算收入7.61億元，同比增長20.5%，列全市第一。因此，吸引了大量的外來務工人員。據統計，張浦鎮常住人口25萬，其中戶籍人口6.9萬。廣東省佛山南海獅山鎮戶籍人口16.18萬人，外來人口22.3萬人。由此，不難發現，外來人口占總人口比例超過了半數，他們是當地經濟社會不可或缺的力量。經濟改革試點鎮的確放寬了外來人口“入戶”的條件，要求在本鎮擁有合法固定住所、穩定職業或生活來源等條件。但這些條件是很難界定的，比如，合法固定住所是指鎮上的商品房還是農村的房子？在機關事業單位工作算是穩定職業，那么在企業工作算不算穩定工作？很明顯，這些限定條件并不十分明確，在操作的過程中具有很大的伸縮性，給“新移民”也帶來了很多麻煩。

（三） 過分強調“學歷”為落戶條件

“學歷”是永遠都繞不過去的坎，很多行業都對高學歷的人士開“綠燈”，經濟發達鎮戶籍制度改革也不例外。某試點鎮在戶籍制度改革實施意見中對放寬本鎮入戶條件有五條規定，其中針對大中專院校畢業生的“優惠”落戶條件就占了四條。吸引大中專畢業生和專業技術人員到本地就業、落戶，提高本地文化水平，出發點是好的，是無可厚非的。只是，過分強調學歷，一方面無形中增加了低學歷人員的落戶難度；另一方面，對大中專畢業生 “優惠政策”讓人覺得不公平。最重要的是，大中專畢業生不是各試點鎮城鎮化進程的“主力軍”，在整個過程中，其只占相當一小部分。這就造成了想進的來不了，不想進的請不來的尷尬境地。

（四）戶籍制度改革未發生根本性變化，改革比較盲目

為了控制城鎮人口增長和控制城市規模，我國才有當前的落戶條件。目前，基于城市化和城鎮化等原因的考慮，國家一直在探索戶籍制度改革。行政管理體制改革試點鎮作為城鎮化進程的“試驗田”和“先鋒”，走在改革前沿，在不斷探索。但從目前情況看，戶籍制度改革仍然在現行的框架約束下進行，沒有出現根本性的改革，或者說變化不大。出現了國家級的試點鎮套用中小城市的戶籍制度改革，而省、市級的試點鎮套用國家級試點鎮的戶籍改革模式，各試點鎮的戶籍改革大同小異。大家都知道戶籍制度必須改，但是不知道怎么改、改什么，改革的主要對象是誰。

四、行政管理體制改革試點鎮戶籍制度改革的對策

（一）明確改革的主要對象

行政管理體制改革試點鎮雖然經濟較為發達，“鎮民”相對較多，但從整體上看，農業戶口人數高于非農戶人數，流動人口多過戶籍人口。可見，流動人口特別是當地農民是戶籍制度改革的主要對象。這與大中小城市的戶籍改革面向的對象、目標和路徑等有很大差別。城市戶籍改革的目標之一是要城市化進程不至于過急、過快，要對其進行適當控制，使之不至于超過城市的負載力。只有弄清改革對象是誰，才能清楚戶籍改革的阻力是什么，需要怎么改，以及改什么。

（二）增強城鎮戶口吸引力

與“城市戶口”相比，各試點鎮的“城鎮戶口”對農民的吸引力要遜色很多，小城鎮吸引力下降已經是一個不爭的事實。針對這種情況，必須設法增強城鎮戶口的吸引力，讓農民放心進鎮。對轉戶農民的農村承包地和宅基地問題實行過渡管理，讓轉戶農民放心。國務院辦公廳在2011年第9號文件中規定：現階段，農民工落戶，是否放棄宅基地和承包的耕地……不得強制或變相收回。”農民轉戶進城后，仍保留農村土地權益，如果出現土地被撂荒現象，那么就應該收回土地，進行流轉，實現土地規模化經營。同時，確保轉戶進鎮農民公平地享受就業、養老、住房、醫療和教育等基本公共服務。這樣，使農民“能進得了城鎮，也能回得了農村”，使其有個適應過程，沒有后顧之憂，對城鎮生活樹立起信心。

（三）分批進鎮，控制改革速度

2013年1月7日全國政法工作電視電話會議提出，戶籍制度改革是2013年四項重點工作之一。打破戶籍制度將是未來城鎮化改革的方向，但操作十分復雜，各省差異很大，只有逐步試點推開。選擇經濟發達鎮進行試點改革，是因為它們具有其他鄉鎮無法相比的優勢，希望能夠在這里探索出有效路徑，把成功經驗傳到其他地方，促進“人的城鎮化”。行政管理體制改革試點鎮落戶全面開放，并不意味著所有農民和外來人口一下子都能轉戶。根據各試點鎮經濟社會和財力等實際情況，肯定無法接受大量人口同時涌入。城鎮化也不是讓農民和外來務工人員“一窩蜂”涌入城鎮，而是必須對轉戶進城速度進行適度控制，分階段、有步驟地進行，避免人口涌入規模超過試點鎮的人口吸納能力，推高地方政府債務。同時，巨額改革成本可以由政府、企業和轉戶農民等多種力量分擔。在分批改革的過程中，及時發現問題并及時作出糾正與調整，使改革風險降到最低。

（四）改革創新，因地制宜

由于受地理位置、經濟社會和文化等因素的影響，各地方在戶籍改革中的態度和反應存在巨大差異。各試點鎮必須根據本地的實際情況來進行操作，而不能照搬照套其他地方的做法。如，浙江、廣東、江蘇等經濟發達省份的試點鎮戶口比安徽、陜西等地的試點鎮戶口更具吸引力，落戶條件更高，落戶對象除了本地農民外，還有很多外來務工者。另外，各試點鎮的財力等情況也存在巨大差異。因此，在戶籍改革過程中，必須探索、選擇最適合本地的做法。

（五）實行居住地原則

近日，廣州市公安局宣布在全市范圍內統一登記為“廣州市居民戶口”，取消了農業戶口和非農業戶口之分。行政管理體制改革試點鎮自身的優勢和特點，使其實行居住地原則的戶籍改革制度更易推行。與其他鄉鎮相比，它們經濟發達，吸引力會強一些；與北京、上海等大城市相比，這些鎮的人口并未飽和。因此，在這些鎮的戶籍制度改革可以推行居住地原則，這是一種理想的自動登記原則。只要你出生在某地，就自動登記為本地戶籍，以后離開出生地，搬到別處，只要在那住到一定時間，比如一年，就可以申請為本地戶籍。

參考文獻：

[1]殷志靜、郁奇虹.中國戶籍制度改革[M].北京：中國政法大學出版社，1996.

[2]龔永泉.江蘇建立新型戶籍管理制度[N].人民日報，2003.

[3]關于貫徹落實《國務院批轉公安部關于解決當前戶口管理工作中幾個突出問題意見的通知》有關問題的通知， 1998.

[4]中央機構編制委員會.關于開展經濟發達鎮行政管理體制改革試點工作的通知，2010.

（責任編輯：趙靜）