論我國城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略創(chuàng)新

黃新文

在現(xiàn)代社會中，城市垃圾既是困擾自然生態(tài)環(huán)境和城市發(fā)展環(huán)境的世界性難題，同時也是放錯了地方的資源和財富。我國目前正處于持續(xù)發(fā)展的城市化階段，不僅是名副其實的全球第一人口大國，而且也是世界最大城市生活垃圾生產(chǎn)國。利用好如此規(guī)模的城市垃圾，最大限度減少環(huán)境污染，改善城市生態(tài)環(huán)境，將是我國城市垃圾處理可持續(xù)發(fā)展的嚴峻課題。面對現(xiàn)實，我們必須開展城市垃圾處理的戰(zhàn)略研究和戰(zhàn)略創(chuàng)新，以期實現(xiàn)城市垃圾處理資源化、資本化、產(chǎn)業(yè)化和市場化的發(fā)展目標。

一、我國城市生活垃圾處理的現(xiàn)狀和任務

從全國城鎮(zhèn)垃圾處理的形勢分析，垃圾處理行業(yè)總體呈現(xiàn)成績巨大、問題不少、挑戰(zhàn)嚴峻的多維態(tài)勢。截至2010年底，全國設市城市和縣城生活垃圾年清運量2.21億噸，生活垃圾無害化處理率63.5%。但也要看到，由于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，生活垃圾激增，垃圾處理能力相對不足，一些城市面臨“垃圾圍城”的困境。同時，部分處理設施建設水平和運行質(zhì)量不高，配套設施不齊全，存在污染隱患，影響城鎮(zhèn)環(huán)境和社會穩(wěn)定。此外，城市垃圾處理行業(yè)還存在戰(zhàn)略研究、標準制定、投融資體制建設滯后等問題。

城市生活垃圾處理設施建設任務艱巨。我國 “十二五”期間，新增生活垃圾無害化處理能力58萬噸/日；新增收轉(zhuǎn)運能力45.7萬噸/日；規(guī)劃新增運輸能力45.7萬噸/日；預計實施存量治理項目1882個，投資將達到約2636億元。與此同時，管理工作任重道遠。要加快建設城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)投融資市場和體制，推進城市垃圾處理行業(yè)向資源化、資本化、市場化、產(chǎn)業(yè)化方向發(fā)展。

二、城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的政府越位與缺位

雖然政府在城市建設市場化改革中已經(jīng)邁出很大步伐，但在一些地區(qū)，城市基礎(chǔ)設施產(chǎn)業(yè)發(fā)展依然不同程度地存在政府職能和市場職能的嚴重錯位。一方面，對于收益好、壟斷性高、成長性強、能夠市場化的市政公用項目，一些地方政府往往過分強調(diào)其公共產(chǎn)品屬性，執(zhí)意壟斷投資與經(jīng)營，維持其國有投資經(jīng)營的壟斷地位，使市場機制難以發(fā)揮優(yōu)化配置資源的基礎(chǔ)性作用，人為造成了政府的越位和市場的缺位。另一方面，一些地方政府在城市基礎(chǔ)設施建設管理中不愿有效履行公共財政和公共管理職能，為了甩掉城市基礎(chǔ)設施經(jīng)營管理的“包袱”，把一些不宜市場化的設施項目向市場推介和兜售，通過夸大宣傳，隨意拔高了某些設施的產(chǎn)品市場屬性，似乎市政公用設施產(chǎn)品都可以市場化，出現(xiàn)了一定程度的政府缺位。

三、客觀認識城市垃圾處理的社會屬性和市場屬性

大力推進城市基礎(chǔ)設施產(chǎn)品和服務的資本化、產(chǎn)業(yè)化、市場化是一個重要方向。垃圾處理作為城市基礎(chǔ)設施的組成部分，具有公用設施的社會屬性和市場壟斷的經(jīng)濟屬性。向城市提供垃圾處理設施需要兼顧社會效益、環(huán)境效益和追求合理經(jīng)濟收益。

城市垃圾是能夠資本化、產(chǎn)業(yè)化、市場化的潛在資源。在城市問題專家王維平看來，“垃圾資源化潛力隨著生活水平和經(jīng)濟的發(fā)展也不斷增長。”城市垃圾成分中的金屬、紙類、塑料、玻璃等都為可直接回收利用的資源，這類垃圾占總量的42.9%，可直接回收利用率應不低于33%。資源節(jié)約和重復利用的意義非常巨大。

城市垃圾的巨大產(chǎn)量構(gòu)成了垃圾處理資本化、產(chǎn)業(yè)化、市場化的重要條件。從城市垃圾生產(chǎn)規(guī)模分析，規(guī)模化垃圾處理將有利于提高垃圾資源利用率和資本收益率，這就為城市垃圾處理資本化、產(chǎn)業(yè)化創(chuàng)造了必要條件。上海老港生活垃圾衛(wèi)生填埋場四期項目投資運營實踐表明：城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)具有產(chǎn)品排他性和穩(wěn)定的資金回流機制，城市垃圾處理項目可以實現(xiàn)市場化運作。杭州天子山（垃圾處理場綜合利用項目）舉行的集團婚禮和冷餐會，見證了生活品質(zhì)之城向“垃圾圍城”的宣戰(zhàn)之路。

四、城市垃圾處理可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略創(chuàng)新

（一）發(fā)展城市垃圾產(chǎn)業(yè)，要以社會環(huán)境效益優(yōu)先戰(zhàn)略為前提

實施社會環(huán)境效益優(yōu)先戰(zhàn)略，是建設美麗中國的客觀要求。黨的十八大提出 “著力形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢，為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境”。從經(jīng)濟社會全面的、可持續(xù)的科學發(fā)展向度考察，當代人應該擔當起發(fā)展經(jīng)濟和保護環(huán)境的雙重歷史重任。

實施社會環(huán)境效益優(yōu)先戰(zhàn)略，就是要在城市基礎(chǔ)設施規(guī)劃建設過程中把減少污染、保護環(huán)境放在優(yōu)先突出的位置。堅決杜絕為了換取一時經(jīng)濟繁榮而忽視環(huán)境保護的短期行為和錯誤觀念。要始終不渝地貫徹環(huán)境保護國策，改進生產(chǎn)方式和發(fā)展方式，采取有力措施在城市垃圾處理中獲取再生能源和重復利用資源，促進產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型，推動資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設。

（二）發(fā)展城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)，要以產(chǎn)業(yè)化戰(zhàn)略為重點

城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)化就是按照市場經(jīng)濟規(guī)律辦事，以市場為導向，利用市場機制優(yōu)化配置資源的基礎(chǔ)性作用，最大限度地發(fā)揮城市垃圾資源的利用效率。實施城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)化戰(zhàn)略，要堅持因地制宜原則，結(jié)合不同城市的性質(zhì)、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、環(huán)境承載力及經(jīng)濟發(fā)展水平，實行專業(yè)化分工，依靠科技進步，形成規(guī)模經(jīng)營和具有地域特色的城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)。

城市垃圾的資源化、規(guī)模化決定了垃圾處理具有資本化與產(chǎn)業(yè)化的基本條件，但關(guān)鍵在于建立市場化。現(xiàn)代化的城市垃圾處理面臨的主要任務，就是要從根本上改變粗放式發(fā)展模式，把傳統(tǒng)觀念中的城市垃圾轉(zhuǎn)化為能源、資源和土地，轉(zhuǎn)變?yōu)樵偕拇罅可鐣敻唬瑢崿F(xiàn)資源、能源和土地的重復利用和永續(xù)利用。現(xiàn)代化的城市垃圾處理就是在優(yōu)先獲取生態(tài)環(huán)境效益和社會效益的前提下，把傳統(tǒng)城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)改造為城市化過程中的朝陽產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)傳統(tǒng)城市垃圾處理行業(yè)的全面升級，使其呈現(xiàn)無害化、生態(tài)化、集約化的多種產(chǎn)業(yè)特征。

（三）發(fā)展城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)，要以市場化戰(zhàn)略為核心

推進城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)進步，發(fā)展的動力在于深化行業(yè)市場化改革。這就要求各級政府全面貫徹國家關(guān)于發(fā)展城市生活垃圾處理的一系列方針政策，堅持以市場化為導向，自覺放棄有悖于市場經(jīng)濟體制的職能和權(quán)力；以構(gòu)建開放的城市垃圾處理投融資市場為目標，吸引各類資本、資金和技術(shù)公平進入城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，逐步建立和完善多元化、多層次、多渠道的投融資體制。

發(fā)展城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)，政府要扮演規(guī)則制定者和裁判員角色。按照現(xiàn)代經(jīng)濟的要求，市場機制是支撐城市基礎(chǔ)設施產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。地方政府應全面退出競爭性的市場領(lǐng)域，應在市場失靈的公共服務領(lǐng)域大顯身手，把更多的精力傾注于搞好產(chǎn)業(yè)發(fā)展制度設計，當好規(guī)則制定者。要在維持市場公平競爭的秩序方面下功夫，建立起良好的市場秩序，扮好裁判員角色。

（四）發(fā)展城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)，要以減量化戰(zhàn)略為先導

城市垃圾處理的減量化戰(zhàn)略是從源頭上減少垃圾產(chǎn)量的主動性戰(zhàn)略。它是節(jié)約資源的重要舉措，對于改變經(jīng)濟發(fā)展方式、生產(chǎn)方式和人們的生活方式及減少資源耗用等都具有重要意義。比照發(fā)達國家城市垃圾減量化管理經(jīng)驗，相當一批產(chǎn)品的包裝應由廠家承擔回收和重復利用責任，以減少垃圾的產(chǎn)量；對于違反行業(yè)標準過度包裝的產(chǎn)品，國家往往對生產(chǎn)廠家課以重稅或罰款，以減少對資源的浪費。利用收費和稅收等經(jīng)濟手段限制人們大量使用一次性塑料袋、筷子、紙巾等，從而減少資源的消耗和垃圾產(chǎn)量；通過宣傳教育和垃圾分類，強化節(jié)約意識和環(huán)境保護意識，倡導新的生活方式和節(jié)約文化，促使大家把節(jié)約資源和垃圾減量變?yōu)橐环N自覺和時尚，實現(xiàn)垃圾減量化目標。

（五）發(fā)展城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)，要以科教興業(yè)戰(zhàn)略為支撐

科技進步要為城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供堅強支持。城市垃圾處理領(lǐng)域的科學技術(shù)研究要立足掌握產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中關(guān)鍵技術(shù)，打破發(fā)達國家對于關(guān)鍵技術(shù)和關(guān)鍵設備的壟斷和封鎖。科技進步要解決好垃圾處理的收集、運輸、消解過程中的污染防治技術(shù)難題，把重點放在垃圾無害化處理、資源回收、再處理綜合利用的技術(shù)研發(fā)和應用方面，用先進技術(shù)提高城市垃圾中有害物質(zhì)的無害化消解率和資源轉(zhuǎn)化率，全面提升產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展水平。

以人才強業(yè)為重點，加強城市垃圾處理技術(shù)、生產(chǎn)和管理人才的培養(yǎng)和培訓工作。大專院校的教育和科研要與產(chǎn)業(yè)技術(shù)進步高度融合，為行業(yè)培養(yǎng)大量高級專門人才和應用型人才。建立一支能夠長期支撐產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的優(yōu)秀管理干部隊伍、科技專家隊伍、高技能工人隊伍。

（六）發(fā)展城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)，要以管理創(chuàng)新戰(zhàn)略為基礎(chǔ)

首先，要結(jié)合實際，完善行業(yè)管理的制度性設計。立足于為城市垃圾產(chǎn)業(yè)發(fā)展做好制度性安排，加快制定和完善行業(yè)法規(guī)和政策，使行業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)進步的各項管理工作有法可依、有章可循，徹底扭轉(zhuǎn)目前行業(yè)發(fā)展中制度不完善、政策不配套的滯后局面。

其次，強化行業(yè)管理政策、技術(shù)標準的執(zhí)行力。從客觀角度考察，建立多元化投融資體制和公平市場的制度性“藩籬”早已拆除；相當部分的行業(yè)建設和運行管理標準、技術(shù)規(guī)程已經(jīng)出臺，并不存在太多的行業(yè)政策和技術(shù)標準制定的缺位，而最為缺少的是對于政策不折不扣的執(zhí)行力。這方面亟待通過創(chuàng)新行業(yè)政策制度的貫徹機制，凸顯政策制度執(zhí)行效果。

第三，要全面實施企業(yè)管理創(chuàng)新，提高城市垃圾處理企業(yè)核心競爭力。以低碳、綠色、集約發(fā)展為導向，建設具有可持續(xù)發(fā)展人文理念的現(xiàn)代企業(yè)。企業(yè)要面對現(xiàn)實、面向市場，主動擔當市場主體責任。采用現(xiàn)代管理技術(shù)和手段，對于城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)管理進行系統(tǒng)研究，根據(jù)產(chǎn)業(yè)的投入產(chǎn)出過程、市場需求、產(chǎn)業(yè)特點、資金回流機制、回報效益等因素，科學制定企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和方案，合理規(guī)劃企業(yè)發(fā)展規(guī)模，為企業(yè)發(fā)展進行科學管理的制度支持。

五、城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的措施建議

一是強化責任考核。建立全面的政府目標責任評價考核制度，是確保實現(xiàn)綠色循環(huán)低碳發(fā)展目標、促進城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)保障。要按照生態(tài)文明建設、經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設以及社會建設五位一體協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，統(tǒng)籌考慮區(qū)域差別、經(jīng)濟發(fā)展水平、自然條件、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、環(huán)境承載力等因素，淡化唯GDP論生產(chǎn)力發(fā)展的觀念，建立經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的綜合指標體系。合理確定生態(tài)指標在考核體系中的權(quán)重，“建立領(lǐng)導干部任期內(nèi)資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益責任制和問責制”。

二是強化法制監(jiān)督。在城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展中要不斷加強和完善法規(guī)建設，堅持走法治管理道路。把法律監(jiān)督、行政監(jiān)察、輿論監(jiān)督、社會監(jiān)督結(jié)合起來，形成強大的法治氛圍和執(zhí)法合力，為城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)提供良好的發(fā)展環(huán)境。堅決秉承有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究的法治理念，以法制維護產(chǎn)業(yè)發(fā)展、保護生態(tài)環(huán)境，為經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展提供法制支持。

綜上所述，發(fā)展城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)是實現(xiàn)我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容，對于減少環(huán)境污染，循環(huán)利用垃圾資源，促進經(jīng)濟循環(huán)低碳發(fā)展具有十分重要的意義。這既是城市政府和城市管理者的使命和職責，同時也是全國人民實現(xiàn)中國夢、建設美麗中國的共同期盼。要以推進行業(yè)改革的巨大熱情和敢為人先精神，實施社會環(huán)境效益優(yōu)先、產(chǎn)業(yè)化為重點、市場化為核心、減量化為先導、科教興業(yè)為支撐、管理創(chuàng)新為基礎(chǔ)的發(fā)展戰(zhàn)略，發(fā)揮政府和市場的作用，建立多元化投融資體制與公平的投融資市場；堅持以人為本與綜合利用的可持續(xù)發(fā)展理念，最大限度地減少城市垃圾給自然環(huán)境帶來的污染和破壞，實現(xiàn)環(huán)境、社會、經(jīng)濟三個效益的協(xié)調(diào)增長，為城市實現(xiàn)科學發(fā)展創(chuàng)造良好的生態(tài)環(huán)境。

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（責任編輯：趙靜）