城市治理：理念與制度的雙重革新

康楓翔

《南京市城市治理條例》作為國內首部關于城市治理的地方性綜合立法，探索構建起人性化、多手段、高效率的城市治理模式，首創成立城市治理委員會，鼓勵公眾參與城市治理。5月24日下午，南京首屆城治委正式履職，45名公眾委員獲頒聘書。他們來自社會各行各業，通過自愿報名、搖號、公示等程序產生，最大年齡為82歲。

本刊第四期刊發了中國人民大學教授莫于川、四川警察學院副教授禹竹蕊、中國人民大學博士研究生雷振的文章之后，不少讀者來電，產生了良好的社會效益。贈人玫瑰、手留余香，本期續登另三篇有重點、有角度的好文，與廣大關心城市管理的朋友們共享佳品。

一、從城市管理到城市治理的理念變革

“治理是指一種由共同目標支持的活動，這些管理活動的主體未必全部是政府等公共機構，也不一定依靠國家的強制力量來實現。同時，這個目標也不一定出自合法或正式規定的職責與機制，未必需要依靠強制力量克服挑戰而使別人屈從。”[1]通過拋棄傳統公共管理壟斷和強制性質，“治理”更關注政府與其他社會主體間的協作和互動。從單一主體到多元主體的轉變，是一個權力分享的過程，從而推動公共領域利益相關方的共同參與，最大限度地實現各方共同利益，使公共管理結構呈現穩定有序的狀態。

當治理理論應用到城市管理領域，便產生了城市治理。瑞士政治學家皮埃爾認為，城市治理是“城市政府與非政府部門相互合作促進城市發展的過程”。[2]從西方國家的實踐來看，城市治理的多元主體、協商、合作等理念已經得到廣泛認同與運用。

就我國而言，各地城市管理的主體是政府機關，但傳統的城市管理模式已無法滿足日益多元化的公眾利益需求。

（一）城市事務發展的客觀要求

20世紀以來，城市規模擴大使其所面臨的公共事務不僅數量增加，而且日益顯露出綜合性、動態性、復雜性和不確定性。在現階段，行政管理覆蓋面與社會快速變化之間的矛盾始終存在。一個城市的大部分社會和經濟問題的解決，需要有更多社會力量來推動，這就需要建構以公共產品和服務的有效供給為目標的城市治理模式。

（二）城市管理困境的改革需要

我國現行的城市管理體制基本特征為政府集權、城市分級、城鄉隔離、垂直切割，其困境主要體現在：（1）規劃、建設與管理脫節，城市規劃、城市建設忽視了后續的城市管理。（2）集權與分權的矛盾。城市競爭力的提升要求城市公共權力的相對集中。然而，城市社會事務的復雜化，公民對社會服務及公共參與要求的多樣化，又要求公共部門采取貼近社區的分權化管理。（3）條塊關系不順。垂直管理與屬地管理的矛盾，體現為城市建設和管理中的相互扯皮、推諉、爭利等行為。（4）責、權、利不匹配。管理責任與權力的脫節與錯位，源于城市管理的事權、財權、人事權相互切割所導致的政府權能配置的不合理。各地面臨城市管理的困境，積極進行著改革探索，但迄今難以從根本上解決問題。須要踐行城市治理理念和制度，明確政府與社會的合作伙伴關系，才能從根本上改變現狀。[3]

（三）民間力量崛起的參與訴求

經濟改革和政治改革使得經濟、社會領域出現了部分管理和服務的“真空”，推動了各類社會主體自主權的不斷擴大，新的社會角色和組織大量涌現，民眾的權利意識及政治參與意識、參與能力逐漸增強。這種民間力量以自治性為其基本要素，在解決城市發展面臨的問題時，發揮著政府機構不可替代的作用。

（四）各國治理潮流的重要影響

當今世界，治理型政府模式日益發揮出重要作用，人們甚至將“更少的統治，更多的治理”作為改革和發展的口號。[4]以紐約和東京為例，它們都擁有發達的公共領域，其社會力量相當強大，民間組織多得難以統計。這些組織不僅促進了社會整合和群體間的認同，而且使國家與社會密切溝通，易于使人們對城市的一些重要事項達成合意和共識。在此基礎上，城市的各種政令得以暢通。同時，由于這些民間組織類似于遍布社會的大學校，可通過動員、組織、交流、合作、協商等活動，將其成員培養為現代城市所需要的、獨立自主和自治自律的市民。[5]

二、城市治理的基本特征

城市治理以多元主體共同參與為核心，因此在諸多方面與城市管理都有所差異。

（一）治理理念的現代性

相對于城市管理的這種單方性、高權性、強制性而言，城市治理則貫徹一系列新理念，包括人本、人文、民主、法治、高效、和諧六個重要理念，構成有機聯系、相互影響、共同作用的現代城市治理理念體系。

（二）治理主體的多元性

在城市治理中，政府承擔著重要的基本職能和責任，卻不再是公共事務管理的唯一主體。政府之外的企業、公民和第三部門等也是公共治理的主體之一。他們在城市各個領域中發揮著各自的獨特優勢和作用，分擔城市治理的責任，實現對城市公共事務的合作管理，以達到公共管理品質的正當化、公共管理效率的最優化，推動和諧共生的多元化城市治理模式的形成。

（三）治理權力的民主性

政府不再壟斷公共權力，而是由各主體共享，每一個治理主體在法律允許范圍內擁有平等的決策權力，擁有自主作出決定的自由。[6]只有充分發揮不同組織的正面功能，才能增強城市治理的有效性和公共服務的優質供給，平衡和協調各利益主體的利益，回應社會訴求。

（四）治理方式的豐富性

城市治理在方式上更注重平等對話、談判、協商等民主方法的運用，特別是積極運用“增量資產”（即以柔性管理為主的新型管理和服務方法），對“存量資產”（即傳統管理方法）進行民主化改造，形成剛柔并濟的管理機制和方法。這可最大限度地吸引公民、第三部門等共同參與到公共政策的制定、實施、評估過程中，從而切實推動城市各領域由單向管理向雙向互動治理模式的轉變。

（五）治理規范的多樣性

社會主體的多元化要求由多樣性規范來治理社會。實行城市治理，需要恰當運用各種社會規范，進一步發揮社區公約、村規民約、道德規范、當地習慣等“軟法”的作用。這些規范是在現實生活中逐漸形成的，具有很強的內生性，更具有靈活性，實施效果會更好。這既是對社會的一種支持，也是社會和政府之間互動的一種表現。

（六）治理效果的長效性

單純的權力式管理通常容易忽視管理對象的意見，可能導致其不滿，城市管理呈現出的秩序也具有不穩定性和暫時性，這在近年頻發的群體性事件中可見端倪。而城市治理提供了多樣化的利益表達渠道，使得政府決策在充分吸納市民的意見和建議后而形成，決策的執行過程會更為順暢，治理效果才會更長效、穩定。

三、城市治理的組成要素

（一）以多元主體參與為中心

城市治理需要把社會各種力量和政府職能結合成一個相互聯系、相互監督、相互合作的公共服務供給系統，該系統中大致包括行政機關、行政助手、社區和社會組織、企事業單位、市民個人。各類主體分別在不同的城市治理領域以不同方式發揮各自所長。

（二）以體制、制度建構為支撐

城市治理的新理念不能僅僅停留在理論層面，應當在實際運作中以體制、制度為支撐和承載，構建其現實路徑。在建構相應體制和制度時，需要融入治理的因素。實現城市治理的制度保障包括信息公開制度、公眾參與制度、社會監督制度、公用事業市場化制度、剛柔并濟以柔為主的執法制度等。

（三）以機制、方式創新為抓手

城市治理同樣需要機制和方式上的創新，這為促進城市治理提供了新的抓手。“行政權力運行不應只是單一方式的強制性管制，行政管理方式還應符合柔和、彈性、協調的要求，才能實現政府治理的穩定高效化”。[8]可以通過完善居民自治和政民溝通等機制，使用柔性化、民主化、公開化的行政手段（如行政指導等），達到政府與社會的合作與雙向互動。

（四）以信息技術運用為保障

“新的技術，不但降低了公共服務的成本，同時，它還有助于重建政府與公民之間的關系。”[9]信息技術手段的高速發展改變了政府行為的方式，提供了更為便利有效的政治參與途徑，提升了公民參與的興趣和能力，從而改變了傳統行政管理中的政府與公民的關系，促進了政府行為模式轉變，有助于實現現代城市治理。

三、《南京市城市治理條例》的制度創新

南京市已經認識到城市治理的觀念演進和現實需求，經多次征求各方意見后頒布的《南京市城市治理條例》（以下簡稱《條例》）明確提出“城市治理”，并予其一定程度的制度化，在我國城市尚屬首例，其中不乏理論和實踐的閃光點。

（一）城市治理的概念闡述

《條例》第二條第一款闡明了城市治理的概念，“是指為了促進城市和諧和可持續發展，增進公眾利益，實行政府主導、公眾參與，依法對城市規劃建設、市政設施、市容環衛、道路交通、生態環境、物業管理、應急處置等公共事務和秩序進行綜合服務和管理的活動。”

該條第二款則厘定了城市管理與城市治理的關系，指出政府的城市管理行為是城市治理的基礎性內容。其中確定的城市管理和城市治理的關系是符合我國實際的。根據前文對城市治理多元主體的論述，現階段我國的城市治理并不排斥政府的管理職能，政府的城市管理權力行使仍然發揮著重要的主導作用。因此，《條例》闡明實行“政府主導、公眾參與”。然而，要謹防此種“主導參與”關系變異成為“政府單方決定、公民參與虛置”，這需要實效化的制度支撐。

（二）“公眾參與、共同治理”的基本原則

《條例》第四條將“公眾參與、共同治理”列為基本原則之一，作為城市治理的核心觀念和集中體現，該原則足以彰顯城市治理理念在該《條例》中的地位和價值。這類條理法既為《條例》及其細化規則的制定提供了標準，又可在法律空白或存在矛盾時提供行為準則，從價值追求上為《條例》的制定和實施進行正確引導和規范（需要說明的是，條理法是中國人民大學莫于川教授新近概括論述的一個概念，特指立法目的、立法精神、法律價值、法律原則以及特殊條件下的社會公德、當地習慣等成文或不成文的廣義法規范。條理法廣泛存在、富有功用，執法者和司法者在沒有相關法律規定等特定情形下，可選擇適用立法精神、立法目的、法律價值、法律原則、社會公德、當地習慣等條理法作為判斷是非、解決爭議、補救權益、處理案件的多樣化補充依據）。

（三） 城市治理委員會的設置及運行規則

《條例》第九條至第十一條大篇幅規定了“城市治理委員會”負責組織、指導、監督考核城市治理工作，協調城市管理相關部門之間以及和其他政府部門的關系。該委員會由公務委員（市人民政府及其城市管理相關部門負責人）和專家、市民代表、社會組織等公眾委員共同組成。為了提高公眾參與度，城市治理委員會的組成要求不低于50%的公眾委員。他們具有“依法對城市治理重要事項作出決議”的權力。

作為體制上的創新，城市治理委員會的設置為公眾參與城市治理提供了有力平臺和支撐。雖然《條例》囿于地方性法規的篇幅限制，沒有規定具體產生辦法以及詳細議事規則，但第十條第二款已經授權由市人民政府另行規定，值得持續關注。

（四）專章規定“公眾參與治理”

公眾參與是《條例》中的重大創新點，也是難點，城市管理部門貫徹落實城市治理條例的效果好壞，關鍵就在于公眾參與程度和效果。為防止公眾參與落空，《條例》詳細規定了公眾參與的相關內容。

1.公眾參與的方式

首先，一般性城市治理活動，公眾可以通過專家咨詢、座談會、論證會、聽證會、網絡征詢、問卷調查等多種方式參與。公眾委員參與城市治理決策前，應當就會議討論事項提先深入開展調研，聽取和匯集公眾意見。

其次，對于可以市場化的城市治理活動，可以通過購買服務、特許經營等方式轉移給企事業單位、社會組織，推進政府公共服務社會化和市場化。

2.參與的多元主體

縱觀該章，可以發現《條例》規定了多樣的參與主體：包括公民個人、公眾委員、企事業單位、社會組織、行業協會、志愿者組織、中介組織、社區、新聞媒體等。《條例》對各主體的權利義務進行了原則性規定，更為細化的規定有待相關下位法律文件的進一步深化。

3.政府的相應義務

政府應當為公眾參與提供必要條件，如，在召開座談會、論證會之前，政府負有公開相關信息、告知參與事項等義務，并應當認真研究公眾提出的意見，采納合理可行的建議。另外，各級人民政府應當為公眾參與提供物質和制度保障。公眾依法參與城市治理活動遭受人身傷害或者財產損失的，政府及相關部門應當給予適當救助或補償。

除了上述一般性規定以外，《條例》還在第四章“城市管理的具體事項”中將公眾參與進一步具體化。如：第二十條規定編制城市各項專項規劃應當聽取公眾意見；第三十二條規定實行物業管理的區域優先適用物業合同以及業主大會制定的規章制度，是對公民自治的尊重。

（五）柔性治理方式的運用

《條例》不僅將“柔性管理、最小損害”確定為基本原則，還在七十二條進一步規定：“城市管理相關部門應當根據違法行為的不同性質和危害后果，采取與達到行政目的相適應的行政執法方式，優先采用教育、勸誡、疏導等手段。當事人違法情節輕微，經教育后自覺履行法定義務，并且未造成危害后果的，可以不采取行政強制措施、不實施行政處罰。”

可見，《條例》賦予了多種主體參與城市治理的權利，使有序參與得以法定化、制度化。雖然《條例》的規定仍顯簡單，但為進一步規則的細化提供了法律依據和指引。

參考文獻：

[1]James N.Rosenau and Ernstt-Otto Czemiel， eds.，Governance without Government，Cambridge ：Cambridge University Press，1955.P.5.

[2]孫榮、徐紅、鄒珊珊.城市治理：中國的理解與實踐[M].上海：復旦大學出版社，2007：7.

[3]郭正林.城市管理創新導向：從政府管理到公共治理[J].城市管理，2001，1.

[4]佟德志.從“管理”到“治理”——面向信息時代的政府職能創新[N].山西師大學報（社會科學版），2005，1.

[5]張志銘、謝鴻飛、柳志偉、渠濤，等著.世界城市的法治化治理——以紐約市和東京市為參照系[M].上海：上海人民出版社，2005：338-339.

[6]孫榮、徐紅、鄒珊珊.城市治理：中國的理解與實踐[M].上海：復旦大學出版社，2007：20.

[7]莫于川.柔性行政方式法治化研究：從建設法治政府、服務型政府的視角[M].廈門：廈門大學出版社，2011.

[8]莫于川.有限政府·有效政府·親民政府·透明政府——從行政法治視角看我國行政管理體制改革的基本目標[J].政治與法律，2006，3.

[9]Christine Bellamy and John A.Taylor， Governing in the Information Age，Open University Press， 1998，64.

（責任編輯：趙靜）