《南京市城市治理條例》公眾參與制度創新分析

劉東輝

全球城市研究機構（The Global Urban Research Initiative，GURI）在1995年墨西哥的GURI網絡會議上通過投票將城市治理列為發展中國家城市研究的中心主題。城市治理作為特定地域空間治理概念，其特點和模式在不同國家、不同時期、不同地域各有不同，但可將其內核總結為公眾參與、多元協調、公私合作等。國內首次提出“城市治理”理念的地方性立法《南京市城市治理條例》（以下簡稱《治理條例》），專章規定了“公眾參與治理”，是我國參與式政府模式建設的立法及制度典范。

一、理念創新：民主行政和公眾參與理念

城市是人群、資源、文化和財富的聚集之地，也是問題、矛盾、風險和危機的聚集之處。正如有學者指出，行政往往必須積極介入社會、經濟、文化、教育、交通等各種關系人民生活的領域，成為一只處處可見的手，如此方能滿足人民與社會的關系。[1]現代化城市的發展，對傳統行政法及政府模式提出了巨大挑戰。政府要想成為一只“處處可見”的手并不容易。從城市管理走向城市治理，是通過調整政府與市民社會、市場組織以及政府內部層級間關系，將多元化主體引入到公共產品與公共服務的生產和服務中，使其與政府共同承擔社會公共事務管理和責任來實現的。這就提出了對行政法制度變革的要求，而行政法制度的變革，首先是行政法理念的變革。[2]

城市治理較之于城市管理，強調公眾對城市公共事務的參與，實現政府的管理行為與公眾參與行為的統一，強調多元主體共同參與城市治理。因此，公眾參與理念具有更強的現代性、民主性、包容性、互動性。一方面，公眾參與城市治理，意味著政府要改變傳統在城市建設和發展過程中自上而下的支配、控制及主導的管理理念，樹立廣泛參與、通力合作的治理理念。《治理條例》第一條規定，為了推動公眾參與城市治理，提高城市管理和服務水平，建設宜居城市和幸福城市，根據有關法律、法規，結合本市實際，制定本條例。該條例將推動公眾參與城市治理放在首位，凸顯了城市治理和公眾參與的理念，體現了通過公眾參與促進城市發展并最終形成多元主體治理體系的努力。《治理條例》第四條規定，城市治理應當遵循依法行政、服務優先、公眾參與、共同治理、柔性管理、最小損害的原則，尊重社會公德，執行國家政策和專業標準，維護公共利益。該條例將公眾參與、共同治理作為城市治理的基本原則放置于總則當中規定，也充分說明了南京市在依法治市、城市治理方面理念的創新。另一方面，公眾參與城市治理，意味著從制度設計上要求政府鼓勵公眾參與到城市管理行政過程中來，強調政府應為公眾參與提供必要條件和保障，但同時必須意識到，公眾參與并不意味著否定政府在城市治理中的主導地位。《治理條例》第二章專章規定了“公眾參與治理”，包括個人參與、企事業單位協同治理、各類組織參與治理、社區參與、新聞媒體參與等，同時在相關章節中明確了公眾參與的方式、程序和效力。第二章第十九條規定，各級人民政府應當為公眾參與城市治理提供物質和制度保障。可見立法者已經意識到公眾參與過程中可能出現的消極影響，并在制定法上予以保障。

二、制度創新之一：城市治理委員會公眾委員

城市治理理念認為，在社會公共事務的管理過程中，并非只有政府一個主體，而是存在著包括中央政府、地方政府、各種非政府組織、各種私人機構以及公民個人在內的許多決策中心，這些主體在一定規則約束下，以多種形式共同行使主體性權力。[3] 根據《憲法》第二條第三款的規定：“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務。管理經濟和文化事業，管理社會事務”。公眾參與城市治理既是政府執政的一種理念，又是公民的一類權利。

《治理條例》中規定的城市治理委員會制度是該條例體現城市治理理念的一大創新。《治理條例》第十條第一款規定，城市治理委員會由市人民政府及其城市管理相關部門負責人等公務委員，專家、市民代表、社會組織等公眾委員共同組成，其中公眾委員的比例不低于百分之五十。城市治理委員會主任由市長擔任。第三款規定公眾委員應當通過公開公正的方式產生。具體產生辦法以及城市治理委員會的議事規則，由市人民政府另行規定，并報市人民代表大會常務委員會備案。日前，南京市已經公布第一屆城市治理委員會公眾委員的招募辦法，并結合報名人員的專業、工作經歷等因素，通過分類搖號產生了45名公眾委員。2013年5月24日，南京市第一屆城市治理委員會第一次會議暨公眾委員聘任儀式在南京市政府大禮堂舉行。作為城市治理委員會主任的季建業市長指出，原先市民雖然也有很多途徑參與城市管理，但一直是單向模式，即以政府管理為主，市民是被管理者，無法發揮“人民城市人民建，人民城市人民管”，政府也發現有很多問題迫切需要尊重市民的知情權和參與權，南京要從城市管理向城市治理推進。下一步，公眾參與的機制將放大到各區、各鎮和各街道、社區，它們也要陸續成立各級城市治理委員會。[4]

公眾委員是公眾參與治理決策的方式之一，沒有入選公眾委員的人也并不意味著失去了參與城市治理決策的機會。公眾作為參與主體不必進行身份轉換即可參與適合其特點的城市治理活動。這里所指參與，并不僅僅指公眾在某個行政領域、行政程序中的有限參與、被動參與，而是指公眾在行政決策、行政執法、行政監督等行政過程中的全面參與、主動參與，這也是行政機關與公眾之間積極互動的過程。其他公眾可以通過《治理條例》規定的其他方式和途徑參與城市治理，本次沒有入選南京市城市治理委員會公眾委員的公民還有機會參選各區、各鎮和各街道、社區的城市治理委員會公眾委員。

三、制度創新之二：多中心治理模式

多中心治理模式建立在個人具有獨立決策能力、能夠計算成本收益的理性人的基本假設基礎上，此種假設區別于傳統經濟學上完全的理性人或經濟人，而主要定位于社會人和復雜人，即能夠自主決策、受環境影響易犯錯誤和改正錯誤的個人及人格化的組織[5]在此假設基礎上，城市治理強調多重規模的個人和組織并存，并通過協作、競爭和沖突化解來實現公共利益。這意味著，政府并不是管理社會事務的唯一公共權力中心，除政府外，還有企事業單位、私人部門、第三部門甚至個人等，他們共同負責維護社會秩序、參與經濟社會事務的管理和調節。

《治理條例》第二章“公眾參與治理”當中第十四條規定，政府及其城市管理相關部門可以通過購買服務等方式，將社區服務、市政養護、環衛作業等轉移給企業、事業單位、社會組織，推進政府公共服務社會化和市場化。第十五條規定，事業單位應當在其職責范圍內參與社會服務，發揮示范作用，滿足社會發展需求。企業可以通過特許經營、政府購買服務等方式參與公用事業經營、基礎設施建設等活動。供水、供電、供氣、供熱、郵政、通訊、公共交通等單位，應當承擔社會責任，配合做好城市治理相關工作。在多元治理模式中，城市政府是城市治理的核心主體，是城市公共管理不可替代的組織者和指揮者；營利性企業和民間組織是配合政府為城市治理提供、生產公共服務和物品的組織，他們的介入可以克服政府包攬管理事務的傳統弊端；事業單位憑借其專業性特點增進社會福利、滿足社會文化、教育、科學技術、衛生等方面的需求，同時發揮其專業性的輻射作用。《治理條例》第十三條規定了公民參與城市治理的各種方式和途徑。社會公眾是城市治理主體中的基礎細胞，他們的參與治理推進了城市社區自治的發展，從而分擔了城市政府的任務，是現代化城市自主治理的基礎。《治理條例》依托于政府、企事業單位、行業組織、志愿者組織、中介組織、新聞媒體及公民等建構起多元多維治理網絡，以及這些主體之間廣泛的、戰略性的合作與參與。

四、制度創新之三：行政輔助人制度

《治理條例》第六十二條規定了行政輔助人制度，該條第一款規定城市管理相關部門可以根據城市管理工作需要，采取公開考試、擇優招聘的方式錄用行政執法協管員。協管員不具備行政執法資格，可以在行政執法人員帶領下承擔宣傳教育、信息收集、勸阻違法行為等事務性工作，其協助執行公務的法律效果和責任由所屬城市管理相關部門承擔。恰與前文所述相同，國家角色任務的變遷促使包括城市管理理念及模式在內的行政法制模式轉變為參與式行政法制模式，同時，國家任務的擴張勢必導致行政管制資源的龐大需求，行政機關從人力、物力、財力等各方面都無法滿足現代社會行政管制的需要，各國均掀起了規制緩和改革，借助于公私合作或公眾參與方式實現國家任務的新模式應運而生。在此背景下，行政輔助人制度順應了公共治理、公眾參與的發展潮流。

行政輔助人的特征可歸納為：第一，行政輔助人受行政主體的請求而為之活動，其效果歸屬于請求之行政主體；第二，行政輔助行為不具獨立性，活動受到行政機關的指令約束，并且受其監督。我國雖然理論上尚未形成明確的行政輔助人概念，但行政輔助行為在實踐中廣泛存在。《治理條例》第六十二條對協管員的界定及特征描述，屬于行政輔助人的范疇。

行政輔助人制度順應時代發展的需要，同時也是公眾參與城市治理的有效方式，由于行政輔助人不具備行政編制，其中大部分也沒有經過像正式執法人員那樣的專業訓練，因此在執法過程中既容易對行政相對人造成侵害，其自身權益也容易遭受侵害。在確立了行政輔助人制度之后，如何保障其有效實施，充分發揮作用，如何保障行政輔助人的權利又規制其行使權力界限是關鍵環節。《治理條例》第六十二條第二款規定城市管理相關部門應當與協管員簽訂勞動合同，并加強管理，規范協管員的工作行為。市、區、縣人民政府法制部門應當建立健全協管員證件管理制度。與協管員簽訂勞動合同既是對協管員權益的保障，同時也是對其職責、義務的規范，使其在法定框架內履行職務。鑒于有行政輔助人利用身份、職務之便侵害相對人合法權益的情況，該款規定了健全協管員證件管理制度的內容。《治理條例》作為南京城市治理“小憲法”，對行政輔助人制度做出了原則性規定，具體規范有待出臺。《蘇州市警務輔助人員管理辦法》是全國首個規范警務輔助人員管理的地方政府規章，這中對警務輔助人員的定義、錄用和管理原則、職責、紀律和權利、招錄、培訓、考核與保障、責任與處分等內容做出了規定，這對于日后南京市出臺行政輔助人員管理規定具有借鑒意義。

五、結語

黨的十八大明確提出，圍繞保持黨的先進性和純潔性，在全黨深入開展以為民務實清廉為主要內容的黨的群眾路線教育實踐活動。中央政治局帶頭開展黨的群眾路線教育實踐活動。走群眾路線意味著讓群眾（轉化成法律術語即為公眾）參與到黨和國家事務管理過程中來。可見，從法治理念到政黨政策、法律規范都將民主參與放在了十分重要的位置。同時，越來越多的社會公眾、企事業單位、民間組織參與到城市治理中來，政府權力及資源的有限性與日益繁重的城市管理任務必然需要整個社會的積極參與和共同協作。激勵城市利益相關者參與城市治理已成為一種根本選擇。當然，城市治理公眾參與同任何理論及制度都存在固有缺陷一樣，也存在著不足及運行偏差，如何有效實現城市治理中的公眾參與是立法實施后更應關注的問題。隨著政府行為模式從政府單方管制到官民共同治理的轉變，城市治理理念及制度的發展使公眾參與不僅成為邏輯上的應然，更是轉型時期我國社會發展、社會管理創新的必然選擇。

參考文獻：

[1]李震山.行政法導論[M].臺灣：三民書局，2011.

[2]方世榮、鄧佑文.“參與式行政”視域下行政法理念的反思與重塑[J].理論探討，2012（2）.

[3]孫榮，等.城市治理—中國的理解與實踐[M].上海：復旦大學出版社，2007：16.

[4]楊子晚報網http：//www.yangtse.com/system/2013/05/25/017394102.shtml，2013-07-08訪問.

[5]埃莉諾·奧斯特羅姆.制度激勵與可持續發展[M].上海：三聯書店，2000：205.

（責任編輯：趙靜）