我國行政調解制度的運作現狀與發展課題

章志遠　劉利鵬

摘 要：官方文件的推崇與實踐運作的徘徊構成了當下中國行政調解的現實生態。適用范圍的模糊、機構設置的偏頗、程序設計的缺失以及法律效力的尷尬，是行政調解實踐所暴露出的主要問題。在多元化糾紛解決體系的重塑過程中，行政調解具有相應的生存空間，理應成為與人民調解、司法調解以及行政復議、行政訴訟相并列的糾紛解決機制。行政調解法律權威的回歸，有賴于激勵機制、監督機制以及銜接機制的相互匹配。

關鍵詞：行政調解；運作現狀；發展課題

作者簡介：章志遠，男，蘇州大學法學院教授、博士生導師，從事行政法學研究；劉利鵬，男，蘇州大學法學院研究生，從事行政法學研究。

基金項目：教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“城鎮化進程中行政糾紛多元解決機制研究”，項目批準號：12JJD840014；蘇州大學東吳公法與比較法研究所2012年招標項目“江蘇行政糾紛解決機制研究”

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A 文章編號：1000-7504（2013）05-0078-07

一、亟待破局的行政調解

我國當下正處于社會矛盾突發的急速轉型時期，傳統的命令型執法已與公民主體意識覺醒和服務行政理念興起的趨勢明顯相悖，兼具協商優勢和權威優勢的行政調解制度躍上糾紛解決的舞臺，成為行政機關糾紛化解和社會治理的“新寵”。從2004年國務院的《全面推進依法行政實施綱要》到2010年的《關于加強法治政府建設的意見》，再到2011年中央綜治委等16家單位印發的《關于深入推進矛盾糾紛大調解工作的指導意見》，綱領性文件都對行政調解制度給予高度關注。在中央政策的引領下，行政調解的地方立法也迅速跟進。以四川省為例，目前21個地級市（自治州）中就有15個市級政府制定了專門的行政調解規定。其他省市雖然沒有出臺系統的規范性文件，但各省政府辦公廳基本上都發布了加強行政調解工作的意見。從實踐來看，行政調解工作在全國廣泛推開，多個省份積極構建“大調解”體系，實現人民調解、行政調解和司法調解的“三調聯動”機制，也有一些地方在交通事故、醫療衛生、勞動爭議等某一具體領域建立專項調解制度；既有在行政執法過程中以化解民事爭議為主的調解，也有在行政復議中以化解行政爭議為主的調解，更有專門機構化解行政爭議的調解；既有在政府法制機構牽頭下開展的行政調解，也有和信訪機構聯署辦公的行政調解。行政調解的模式呈現出多樣化的態勢，并在機構人員配置、匹配機制、經費保障等方面都取得了一定的進展。

盡管官方與學界對行政調解寄予了厚望，但就制度的實際運作而言，效果卻并不理想，很多行政調解的規范性文件尚停留在宣示層面。特別是在《人民調解法》全面貫徹落實以及司法調解之風日漸盛行的背景之下，行政調解越來越成為大調解格局中的一塊用之不力、棄之可惜的“短板”。[1]從理論上來說，行政調解具有成本低、效率高、專業性強等特點，能夠迅速整合各種資源，徹底化解糾紛。但是，行政調解的現實生存空間卻被人民調解、司法調解所擠壓，行政調解只能在行政執法中發揮作用，成為行政執法過程的中間環節；自身合法性的缺失使得行政調解或借助于人民調解及司法調解，或寄托在行政執法的外衣之下尋求自身的正當性。就學術研究而言，目前有關行政調解的研究或從靜態文本描述入手，或從糾紛解決的一般原理入手，試圖通過文本分析和理論鋪陳向決策者提供一種“自上而下”的改革建議，以達到“擴大行政調解適用范圍、構建行政性ADR體系”的制度上的應然狀態[2]。這些研究對于人們了解行政調解的規范現狀及理論價值固然具有一定意義，但實證考察的欠缺也使得行政調解難以邁開步伐的真實原因被遮蔽。官方文件大力推崇、地方立法積極響應的行政調解制度為何在實踐中卻舉步維艱？具有比較優勢的行政調解制度為何在大調解中失去了應有的生存空間？行政調解制度的完善需要從哪些方面著手？正是帶著這些追問，本文試圖在系統梳理行政調解制度實踐運作問題的基礎上，提出制度完善的具體構想，希冀能夠使行政調解制度盡快步入良性運作的軌道。

二、行政調解制度的運作現狀

根據筆者統計，當下我國行政法律規范中涉及“行政調解”的法律有30部，行政法規有21部，地方政府出臺的專門性、規范性文件有35部。此外，還有大量各級政府職能部門出臺的行政調解相關文件。總體來看，這些法律規范對行政調解的規定較為模糊，大多僅僅規定了行政主管部門有權調解職權內的糾紛。相比之下，法律效力層級較低的規范性文件反而成為行政調解制度運作的主要依據。盡管目前的一些規范性文件對行政調解制度的運作提供了規范依據，但其中普遍存在的行政調解范圍模糊、主體不中立、程序缺失等問題都使得行政調解制度陷入一種尷尬的境地。

（一）行政調解的適用范圍模糊

在一個結構合理、銜接有序的多元化行政糾紛解決體系中，基于當事人的選擇可以將不同的行政糾紛分流到相應的解決方式之內。然而，適用范圍的模糊卻影響到行政調解糾紛分流作用的發揮。就現行行政調解制度而言，哪些民事糾紛和行政爭議屬于其專屬范圍，法律法規并沒有作出明確規定，地方政府的規范性文件中“與行政管理職權有關的民事糾紛和自由裁量的行政爭議”的界定則明顯缺乏應有的可操作性，導致行政調解的范圍常常與其他糾紛解決方式混雜在一起。具體來說，行政調解適用范圍的模糊主要表現在以下三個方面：

一是行政調解與司法調解、人民調解的范圍不清。在當下社會管理創新的背景下，一些地方政府為了達到化解矛盾糾紛的目的，實行“人民調解、行政調解、司法調解”的三調聯動，進行“一站式”調解或“立體性”調解。對于同一種糾紛，往往人民調解、司法調解和行政調解都可以介入其中，具體選擇哪種方式往往取決于當事人的自愿。例如，對交通事故糾紛的處理，人民調解委員會、交警部門、巡回法庭三方均可調解，在實踐中還形成了人民調解委員會、巡回法庭進駐交警部門由三方聯合對交通事故糾紛進行調解的做法。三調聯動機制雖然提高了糾紛化解的效率，但也壓縮了行政調解的空間，交警部門只能在人民調解無法化解糾紛時才能夠介入調解。法律規范對行政調解范圍的模糊性規定，使得具有專業優勢、本應處于主體地位的行政調解卻只能在糾紛解決過程中起著輔助作用。加之實踐中人民調解和司法調解范圍的不斷擴張，行政機關調解民事糾紛的空間更加狹小。可以說，生存空間被作為國家正式糾紛解決機制的人民調解和司法調解所擠壓是行政調解目前面臨的最大困境。

二是行政機關主動調解與依當事人申請調解的范圍不清。在實踐中，一方面，由于宣傳不足等原因，當事人很少主動通過申請調解的方式來化解糾紛；另一方面，除非矛盾糾紛引起重大社會影響或者引發群體性事件，否則，行政機關一般也不會主動介入調解糾紛。行政調解制度建設剛剛起步，還沒有成為一種獨立的糾紛解決制度，糾紛信息的發現、移交體系不健全，對調解主體的激勵問責機制也比較缺失，這些都使得行政機關主動調解流于形式。與司法機關不同的是，行政機關對矛盾糾紛的責任并不局限于事后化解，還包括事前預防。對于公安機關等一線行政執法機關來說，基于維護社會穩定的需要，更應主動介入、主動調解矛盾糾紛。一些地方的規范性文件規定，對涉及資源開發、環境污染、公共安全事故等方面的民事糾紛以及涉及人數較多、影響較大，可能影響社會穩定的矛盾糾紛，行政機關要主動進行調解。不過，實踐中調解權與執法權的混同使得行政機關啟動調解的職責模糊，加之缺乏相應的問責機制，主動調解和申請調解混雜不清，最終消解了行政調解的糾紛解決功能。

三是上級調解與下級調解的范圍模糊。在一些地方政府的規范性文件中，行政調解主要由政府下設的各個工作部門負責，政府法制辦或信訪機構設調解中心，負責協調整合或者調解重大糾紛。在各個工作部門內部，又分級設立行政調解室。然而，哪些糾紛應由部門調解室調解，哪些糾紛應由政府調解機關負責，都沒有明確的標準可遵循。當事人之間發生糾紛后，應選擇哪級機關調解存在很大的隨意性，如果案情簡單卻選擇較高機關進行調解，則會導致上級機關案件負擔過重；如果案情復雜卻選擇較低機關進行調解，則需要經歷煩瑣的移交程序。同時，對于行政爭議究竟應由本級機關調解還是由上級機關調解，也存在較大爭議。因此，上下級分工的不明確，調解糾紛范圍的不統一也是行政調解制度面臨的一大困境。

（二）行政調解的機構設置偏頗

在當下行政調解的運作實踐中，行政調解的機構設置大致遵循如下思路：在政府法制辦公室成立行政調解中心，負責對下級政府以及本級政府各職能部門的行政調解進行指導、協調和督促；在具體的職能部門設立行政調解室，一般由其他科室人員兼職負責行政調解工作。也就是說，目前行政調解的推行采取的是“由政府法制機構總體上負責、下級政府或部門進行配合”的模式。不過，法制機構屬于本級政府的辦事機構，其地位與政府各組成部門差距很大。同時，政府法制機構自身在行政調解中并沒有獨立的問責職權，執法監督權在調解法制缺失的情況下也無從施展。從實踐來看，政府法制機構往往承擔著規范性文件審查、執法監督、法制宣傳、法規審查、法制研究等多項職能，在職能過多而編制有限的情況下，往往無法集中精力專門從事行政調解工作。尤其是在市、縣層面，法制機構的工作人員則更少，根本無法滿足行政調解工作的需要。雖然各地相繼成立了所謂的行政調解工作領導小組，但領導小組的成員往往都是政府各個部門的負責人，同樣無法分出精力從事行政調解工作。可見，機構設置的偏頗導致行政調解流于形式，使得行政調解制度的建設淪為完成上級指派任務的應景之舉。

（三）行政調解的程序設計缺失

誠如有學者所言：“程序不是次要的事情。隨著政府權力持續不斷地急劇增長，只有依靠程序公正，權力才可能變得讓人能容忍。”[3]（P93）行政調解作為一種與行政權力密切相關的制度，雖然行政機關僅處于居中調解的角色，是為當事人提供一個糾紛解決的舞臺，相比行政處罰等行為來說，調解權力本身沒有主動性，但沒有主動性并不代表沒有擴張性。如果不對行政機關的職權調解范圍加以必要限制，也可能會導致行政調解權的任意擴張與濫用，進而損害當事人的合法權益。從效率角度而言，任意性的調解會導致行政機關之間的推諉或不作為，使行政調解化解糾紛的效率降低，進而影響行政相對人對行政機關的信任度。可見，行政調解程序的完備、公正與否，直接關系到行政調解結果的公正性。[4]

然而，目前實踐中的行政調解程序要么依附于行政處罰、行政裁決等行為之中，要么由行政調解主體自行創造，隨意性很大。雖然行政調解的運作需要一定的靈活性，但靈活性是建立在遵循最低限度公正程序的基礎之上的。除個別地方的規范性文件規定了行政調解程序外，法律法規鮮有涉及，調解程序既沒有形成固定的模式，也沒有完整的制度搭配。行政調解的啟動程序中主動調解和申請調解未做區分，具體管轄機關不明，調解過程中說明理由制度和禁止單方接觸制度的缺失，公開或非公開調解的疑問，調解結束后效力確定程序和救濟銜接程序的混亂，都構成了行政調解公正和效率雙重實現的障礙。更為嚴重的是，實踐中行政調解的程序并未區別對待民事糾紛和行政爭議，對二者幾乎同等對待。民事糾紛當事人之間是平等關系，與行政機關之間是等距關系，享有的程序權利應該完全相同。同時，民事糾紛當事人對自身權利享有完整的處分權，因而在非公開環境下的調解不僅能尊重當事人的隱私、體現對當事人的尊重，更能達到迅速化解糾紛的目的。相比之下，作為行政爭議一方當事人的行政相對人處于弱勢地位，應當賦予其更多的程序性權利，才能扭轉雙方地位懸殊的局面。行政爭議往往涉及公共利益，如果作為一方當事人的行政機關在調解中對訴爭公共利益做出交易、讓渡，而其過程不向公眾公開，就可能失去制約和監督，其合法性、合理性難以保證，甚至可能導致對法治的危害。[5]

（四）行政調解的法律效力尷尬

促成雙方當事人達成協議確定權利義務關系，進而使糾紛得到實質性化解是行政調解的最終目的。然而，法律規定的缺失使得行政調解協議的效力仍然處于十分尷尬的地位。最高人民法院印發的《關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》（法發〔2009〕45號）規定：“經行政機關、人民調解組織、商事調解組織、行業調解組織或者其他具有調解職能的組織達成的具有民事合同性質的協議，經調解組織和調解員簽字蓋章后，當事人可以申請有管轄權的人民法院確認其效力。”這一規定賦予行政調解協議與民事調解協議具有民事合同的性質。在地方政府出臺的行政調解規范性文件中，幾乎都有“行政調解組織可以邀請人民調解員參與行政調解，可以協助進行司法調解”的規定，似乎隱含了人民調解、行政調解、司法調解效力遞增的宣示。相比人民調解和司法調解的規范化程度而言，行政調解尚缺乏權威的法律依據，其效力散見于各種規范性文件中。行政調解協議“民事合同說”的定性使其與人民調解幾乎無異，很難說不是一種資源的無端耗費。同時，這一定位也無法回答實踐中大量存在的對行政爭議調解的性質問題。對于行政爭議調解后達成的協議，究竟是行政合同還是行政行為的變更也存在爭議。

尤其值得關注的是，行政調解和人民調解的同效力規定導致實踐中行政調解與人民調解幾乎難以區分。受《人民調解法》確認人民調解效力的影響以及行政機關自身的某些顧慮（如擔心自己單獨作為調解人，簽字確認的調解協議不被法院認可以及害怕引起行政復議、行政訴訟等后果），加之行政調解范圍和人民調解范圍的重合，導致行政調解往往借助“大調解”之勢從人民調解尋找出口，把本來應該由行政機關調解達成的協議轉換成人民調解協議，由人民調解組織加蓋印章，使得行政調解通過人民調解的形式達到自身的合法化。《人民調解法》對人民調解的定位是民間性，并不具有國家權力的屬性。行政調解與人民調解之間的這種耦合，無疑加劇了目前大調解體系的混亂。

三、進一步完善行政調解制度的主要課題

在當下社會管理創新的背景之下，行政調解制度這一柔性的解紛方式是各級政府和有關部門化解矛盾糾紛的重要方式，也是大調解體系中不可或缺的一環。行政調解的發展程度關系到當事人通過自治方式的救濟程度，也關系到政府糾紛化解途徑的完備程度。行政調解制度理應依靠其特有的優勢在多元化糾紛解決體系中發揮應有的作用。筆者認為，行政調解制度的進一步完善必須著重解決好如下四方面的課題：

（一）行政調解的生存空間

目前，一個以訴訟為中心，以和解、調解、仲裁等為補充的多元化糾紛解決體系在我國已經基本形成。在這一背景下，為什么還要新增行政調解作為矛盾糾紛解決方式呢？這可以從社會需求和制度供給兩方面來討論。在一個糾紛多發的社會和一個糾紛多發的時期，公民之間的糾紛都應該得到妥善化解，進而維持社會和諧與穩定。從公民的角度來說，調解的好處并非一定是比判決更好、更有效的糾紛解決方式。無論是哪種形式的調解，其功能都在于為糾紛當事人提供判決之外的其他選項，因此實際上增加了他的“自由”，可以降低他和社會解決糾紛的費用。[6]行政性糾紛解決機制提供了一條區別于司法訴訟的公力救濟途徑，可以兼容協商性和裁決性程序，它將行政權力的能動性、直接性和高效性與協商性和衡平性及專門性相結合，同時具有民間性ADR所不具有的專家優勢和權力資源，容易取得當事人信任。[7]（P368）此外，在當代社會，由于公與私的界限逐漸被打破，行政爭議與民事糾紛經常相互交錯。一個糾紛有時會涉及多種錯綜復雜的法律關系，如果采用常規的司法程序，往往不得不提起若干個訴訟。相比之下，行政性糾紛解決機制則可能對其進行綜合處理。因此，行政性解紛機制通過多種方法，特別是注重調解與協商，可以更好地衡平個案公正與普遍正義以及實質與程序公正之間的關系。[8]（P500）行政調解相比其他行政性解紛機制來說，更能凸顯當事人的意思自治，比生硬的行政裁決更容易獲得當事人的接受。可見，行政調解制度的建立增加了當事人的程序選擇自由。從解決公民的需求來說，確有必要發展一種兼具行政優勢和協商優勢的糾紛解決制度。

如果將目光投向當代中國行政管理創新的豐富實踐，不難發現行政調解也并非完全是一種新興的糾紛解決方式。近年來，轉型期社會矛盾的多發使得司法救濟陷入困境，司法程序的復雜煩瑣、成本高昂以及當事人意思自治的限制使得民事糾紛的當事人望而卻步。行政復議和行政訴訟糾紛解決公正性的缺失，使得傳統的行政救濟機制面臨信任危機。面對高發的社會矛盾糾紛，必須尋求更加專業化、快捷化的行政解決機制。于是，行政調解開始登上舞臺。政府需要依靠行政調解來維持社會和諧與穩定，需要幫助當事人在社會資源相對有限的情況下使用方便快捷、成本低廉的方式尋求糾紛的解決。可見，行政調解制度在當代中國具備一定的生存空間，應該得到進一步發展，從而激活其糾紛解決的分流功能。

（二）行政調解的制度定位

在目前的大調解體系中，人民調解和司法調解都已經具備明確的法律規范依據。其中，人民調解的憲法和法律依據最為充分。我國《憲法》第111條第2款規定：“居民委員會、村民委員會設人民調解、治安保衛、公共衛生等委員會，辦理本居住地區的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議。”2011年1月1日開始施行的《人民調解法》第2條規定：“本法所稱人民調解，是指人民調解委員會通過說服、疏導等方法，促使當事人在平等協商的基礎上自愿達成調解協議，解決民間糾紛的活動。”第7條規定：“人民調解委員會是依法設立的調解民間糾紛的群眾性組織。”人民調解組織最初是建立于基層群眾性自治組織中的附屬性糾紛解決機制。雖然在其后的發展中，人民調解組織從《憲法》規定的自治組織內擴展到了其他基層單位，但從人民調解的本質來看，應屬于集群眾性、民間性和自治性于一體的糾紛解決機制，是基層社會糾紛自我化解的重要途徑。進入新世紀以來，司法政策的調整促成了司法調解的復興。“能調則調、當判則判、調判結合、案結事了”成為指導我國民事審判的指導思想。司法調解與司法裁判一起構成了法院行使司法權的重要形式。如果說人民調解是第一道防線、司法調解是最后一道防線的話，那么介于二者之間的行政調解應該如何定位已經成為完善大調解體系亟待解決的問題。

傳統觀念認為，行政與調解是相對立而存在的：行政體現的是國家干涉主義，程序上采職權主義，行政機關與行政相對人之間的關系具有縱向性；而在調解中，私人自治貫穿整個程序過程，程序上采當事人主義，調解機構與當事人之間是平等關系。[9]行政調解制度則集合了行政的強制性和調解的平等性二者之間的優勢。與人民調解的自治性和司法調解的強制性相比，行政調解兼具公權權威性和公民自治性，理應在糾紛解決體系中占有一席之地。然而，行政調解目前仍然是一種非常規、非正式的糾紛解決機制，“大調解”體系、“三調聯動”機制、行政執法、行政救濟等各個領域幾乎都有調解的影子存在。不過，無論是作為哪一種模式而存在，行政調解都不是一種獨立的糾紛解決方式，或淹沒在“大調解”體系之中，或隱藏在行政裁決、行政處罰等具體行政行為背后，并沒有自己獨立的制度定位。雖然一些地方的規范性文件將行政調解上升為行政機關一種獨立的職能，成為與人民調解、司法調解并列的糾紛解決方式，但規范性文件的上位法依據，尤其是調解行政爭議的依據仍有待考證。法律法規制度獨立定位的缺失使得行政調解處在整個糾紛解決體系的邊緣，行政調解整體上仍然是一種“非主流”的糾紛解決方式。鑒于行政調解的對象既包括民事糾紛，也包括行政爭議，因而行政調解制度可按照“二元結構”的模式進行設計，最終將行政調解改造為特定民事糾紛和行政爭議的常規性解決方式，與人民調解、司法調解一起形成分工協作、對接有序的大調解體系。

（三）行政調解的法律權威

經驗表明，糾紛當事人在選擇其他糾紛解決制度沒有把握或者不確定性較大時，會基于自身利益的最大化考慮而選擇一種較為折中的方案。在選擇調解這種方案之后，往往有一個心理預期，當某一方案接近于雙方當事人的心理預期時，調解協議達成的概率就大大增加；當雙方的預期差距較大時，則需要當事人的妥協或借助外在力量才能夠促使當事人之間達成協議。行政調解所以區別于人民調解，就在于其獨有的權威性帶來的外在力量。正如日本學者棚瀨孝雄先生所言：“在調解者對具體糾紛的解決持有自己的利益時，往往可以看到他為了使當事者達成合意而施加種種壓力的情況。這種‘強制性的合意之所以成為可能，是因為調解者對當事者常常持有事實上的影響力。在調解者相對于當事者來說處于社會的上層，或者當事者在經濟上對調解者有所依靠的情況下，調解者提出的解決方案對于當事者具有不可忽視的分量。”[10]（P13）行政機關擁有法律賦予的行政管理權，其強勢地位和有效手段毫無疑問是解決糾紛的有力資源，可以對當事人施加事實上的影響力。當某些情況下難以形成調解合意時，隨之而來的可能是行政處罰等不利結果。例如，《治安管理處罰法》第9條規定：“對于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財物等違反治安管理行為，情節較輕的，公安機關可以調解處理。經公安機關調解，當事人達成協議的，不予處罰。經調解未達成協議或者達成協議后不履行的，公安機關應當依照本法的規定對違反治安管理行為人給予處罰，并告知當事人可以就民事爭議依法向人民法院提起民事訴訟。”這種強制力除了來源于法律規定之外，法律之外的道德、宗教、權威人物、特權階級甚至社會輿論都可能迫使人們服從法律的統治，從而達成合意。[11]（P74）這種法律規范中或法律外的“強制力”即是行政調解的外在權威。

行政調解的法律權威還源自公眾的信任。在行政機關具有足夠公信力的前提下，其糾紛解決機制往往會得到當事人的歡迎和社會的認同，各種功能和價值優勢亦能得到充分發揮。[12]（P270）對于行政調解來說，其內在權威性的建立一方面依托于調解主體的中立，另一方面依托于調解結果的公正。就民事爭議而言，調解主體必須做到與雙方當事人等距而調，不能偏袒任何一方，更不能強制調解、拖延調解。就行政爭議而言，調解主體和一方當事人都是行政機關，因此要賦予相對人更多的程序權利，以保證整個調解體系的公平公正。對于調解結果來說，如果調解協議不具有剛性的法律效力，必然會消減調解機制對于糾紛解決的應有價值。長期以來，調解協議的效力僅在當事人自覺履行的情形下才能夠得以彰顯，如果當事人拒絕履行，那么經過千辛萬苦形成的調解協議便形同廢紙，調解的內在權威性和調解主體的公信力自然無法體現。因此，賦予行政調解協議一定的法律效力也是增加行政調解權威性的必備條件。當然，行政調解的權威性還來源于其自身的專業性。對于因執法需要而享有大量公共資源的行政機關來說，其專業性和技術性是其他機關和社會組織所無法比擬的。為此，類似醫療事故、環境污染等專業性較強的糾紛由行政機關調解顯然更具優勢。因此，強制性是行政調解的外在權威，公正性和專業性是行政調解的內在權威，二者的相互融合再加上調解制度中的溝通理性，共同構成了行政調解制度正當性的理論基礎。

（四）行政調解的匹配機制

行政調解制度要想走出運動化、形式化的怪圈，除了要解決好生存空間、制度定位及法律權威等形而上的理念問題之外，更需要建立起一整套的匹配機制，從而使其真正成為一種獨立而有效的糾紛解決方式。具體來說，行政調解的激勵機制、監督機制和銜接機制是其中最為重要的三項匹配機制。首先，行政調解制度要想獲得長足的發展，必須有賴于行政機關積極的制度供給。當下部分地區把行政調解率納入依法行政考核指標、實行個案補貼機制的做法有望起到刺激行政機關調解積極性和主動性的作用，值得進一步推廣。同時，行政調解制度要想獲得穩定的發展，還必須有賴于公眾對行政調解機制的需求。為此，應當通過適當的引導機制來宣傳行政調解的優勢，進而使行政調解成為與復議、訴訟相并列的糾紛解決方式供當事人選擇。其次，為了防止行政機關為片面完成調解目標，把行政調解異化為強制調解、誘惑調解等損害公民利益的行為，有必要建立行政調解的監督機制，由監督機關對行政調解主體進行監督，并對非法調解行為給予相應的制裁。最后，行政調解的發展，也要處理好行政調解與其他糾紛解決機制的銜接問題，防止發生爭搶調解或推諉調解，避免行政調解的生存空間被其他機制占領或擠壓。為此，涌向法院、信訪機構的案源可以通過必要的程序分流到行政調解程序中；調解中需要各方合作的難題，則需要建立委托調解、邀請調解等常規合作機制，以便盡快化解社會矛盾糾紛；調解后，對于調解協議的效力需要法院確認的，需要建立有效的確認送達和反饋程序。此外，行政調解協議達成之后，如何處理行政調解和行政復議、行政訴訟或民事訴訟之間的關系，也需要相應的制度配置。

參 考 文 獻

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[責任編輯 李宏弢]