舟山群島新區先行先試政策思考

查志強

[摘要]舟山群島新區以海洋經濟為主題，應在加快開發開放前提下勇于先行先試。根據2013年1月國務院正式批復的《浙江舟山群島新區發展規劃》，借鑒上海浦東、天津濱海兩大國家級新區先行先試的實踐經驗，本文提出了在對外開放、產業發展、金融創新、財政稅收、用地用海、綜合管理等方面，加快舟山群島新區先行先試的政策建議。

[關鍵詞]舟山群島新區 先行先試 自由貿易

[中圖分類號]F019.6

[文獻標識碼]A

[文章編號]1004-6623（2013）05-0060-04

一、加快舟山群島新區先行先試的重大意義

2011年6月，國務院批準設立浙江舟山群島新區，使之成為國內首個以海洋經濟為主題的國家級新區。2013年1月23日，國務院正式批復《浙江舟山群島新區發展規劃》，將新區的戰略定位明確為浙江海洋經濟發展的先導區、長江三角洲地區經濟發展的重要增長極和海洋綜合開發試驗區。《規劃》賦予新區省級經濟社會管理權限，提出要加快發展舟山港綜合保稅區，并在條件成熟時進行建立自由貿易園區和自由港區的改革探索。這在已經批復的國家級新區相關文件中尚屬首次。

如何闖出一條新路，用好用足中央賦予的先行先試的權限，是全面加快舟山群島新區建設的首要問題。立足改革的頂層設計，堅持目標導向，充分借鑒其他國家級新區經驗，研究提出有重要示范作用的體制創新和制度設計，具有重大現實意義。

二、國家級新區先行先試的經驗借鑒

截至目前，國務院批復設立的國家級新區共六家，包括上海浦東新區、天津濱海新區、重慶兩江新區、浙江舟山群島新區、甘肅蘭州新區和廣州南沙新區。其中浦東新區和濱海新區是有正式行政機構的副省級行政區，同時也是國家綜合配套改革試驗區。兩大新區圍繞國家戰略定位和城市發展全局，積極先行先試，從拓展資源運作空間、強化樞紐中心地位、提高跨境資源配置能力等全局性戰略性高度出發，將做強功能作為重點，在金融、涉外、科技、社會管理領域大膽探索，其改革實踐可供舟山群島新區重點借鑒。

（一）加快金融改革創新，將做強金融功能、打造金融核心區置于突出位置

浦東新區依據我國金融管理體制特點，重點抓市場與機構的集聚。設立了全國首個信托登記機構參與推動國家層面的信托登記試點辦法。探索設立了消費金融公司，率先允許外資注冊設立股權投資管理企業。在新區的全國銀行間市場開通貸款轉讓系統，為全國銀行結構優化信托資源配置提供便捷平臺。陸家嘴金融城對照國際金融中心核心功能區要求，在推動金融產品和功能創新的同時，探索創新多方參與的管理體制和治理機制，完善布局規劃，使陸家嘴金融貿易區寫字樓面積達810萬平方米。同時，與陸家嘴的投資、營銷、管理等前臺功能對應，在張江3.5平方公里的銀行卡產業園內發展數據、研發、呼叫、備份等金融后臺業務，形成前后臺聯動格局。

濱海新區積極引導股權投資基金擴大項目投資，爭取地方債試點，啟動了外資股權投資基金投資試點，進行外匯結售匯改革試點、進口核銷制度改革試點、中新天津生態城資本金意愿結匯試點等。相繼組建了渤海商品交易所、天津股權交易所、濱海國際股權交易所等創新型交易平臺。推動設立電子材料與產品交易所、文化產權交易所等兩家新型交易市場。加快推進保險資產管理產品交易平臺試點，構建航運金融市場，積極推動產業金融發展，搭建了股權基金和各類創新型金融機構與科技型中小企業對接的市級服務平臺——“創投之家”。

（二）深化涉外經濟體制改革，推進保稅區向自由貿易港區轉型

浦東新區在股權激勵、人才集聚、財稅支持、金融服務、管理創新等方面不斷破題，將保稅貨物納入國內期貨市場交割范疇，實現了與國際期貨市場“凈價”環境的接軌，為國內期貨市場的國際化搭建橋梁，增加中國價格的世界影響力。在國內率先試點單船單機融資租賃業務，力爭將上海綜合保稅區建成國內最大的租賃產業特別功能區。濱海新區對外開放水域達到1590平方公里，對外開放岸線總長達到104公里，實現了東疆保稅港區10平方公里封關運作。創造條件吸引大量船企、郵輪的登記、掛靠，吸引“中國國際郵輪采購聯盟”落戶，成立船舶、航運、工程機械、紅酒、游艇、凍品、農產品、乳品等15家交易市場。在汽車轉口貿易方面，國家給予東疆獨有的落地保稅政策支持。在有效監管下實施啟運港（含無水港）退稅政策。

（三）加快科技體制改革，建立企業主導產業技術研發創新的體制機制

浦東新區依托張江高新區加快國家自主創新示范區建設，在股權激勵等方面積極探索，將國有及國有控股的院所轉制企業、高新技術企業，具有公司法人資格的國家工程研究中心，高等院校、科研院所、以科技成果作價入股的企業和其它科技創新企業都納入股權激勵改革試點的范圍。“十二五”期間新區統籌安排20億元專項資金，以浦東科投、張江科投兩個投資平臺為試點投資。

濱海新區通過促進科技型企業發展，引導各類投資基金參與“小巨人”企業投資，在“小巨人”企業進行股權激勵試點，推動天津濱海國際知識產權交易所開展交易，深化部市會商、院地合作和與中央大企業的共建與合作機制。推動中新天津未來科技城建設，組建了濱海新區863成果服務中心。

（四）深化行政管理體制改革，大力推動社會管理創新

浦東新區積極推進“大部制”區級機構改革，每萬人行政編制數4.9人，不到上海市平均數的1/2。調整優化開發區管理體制，建立“7+1”的開發區管理格局，按照“區內事區內辦”的原則，市、區兩級賦予開發區管委會相應的權力和資源。在社會管理方面，將更多的社會領域向社會組織開放，推動跨地域社會組織審批，合理調整政府與社會的關系，推動政府購買服務機制和社會評估。剝離街道辦事處招商引資職能，建立公共財政保障機制，強化社會管理和公共服務職能。濱海新區通過出臺《天津濱海新區條例》，理順新區、各管委會、各街鎮的權責關系。加快構建新區、管委會和街鎮三個層面的行政審批與綜合服務體系。

三、加快舟山群島新區先行先試的政策建議

（一）對外開放

一是統籌國防安全與經濟建設，擴大對外開放。根據口岸業務發展和海關監管需要，積極爭取增加港區開放口岸。借鑒北京、上海口岸已實施的外國人過境72小時免簽制度，爭取對進入新區的國際游客，包括國際海員、國際郵輪乘客、與我國建立正式外交關系的國家與地區的游客實行72小時免簽證。對來新區的國內游客，授權新區辦理出入境手續使其旅程延伸至東南亞國家。放寬國際郵輪的準入條件，吸引國際郵輪公司在新區登記注冊。爭取將舟山郵輪碼頭納入全國郵輪游艇發展網絡節點，實現方便快捷的通關條件，使新區逐步從郵輪經停港發展為始發港，從停靠港發展為郵輪母港。允許以度假休閑為目的的國外私人游艇進入新區。建立包括碼頭、倉庫、交易區“三合一”的保稅旅游小商品交易區，按國際慣例實行游客購物離島退稅政策。爭取開辟舟山至東南亞國際包機航線，探索低空開放直升機、低空水上飛機等島際航空。

二是積極探索自由貿易。在舟山群島新區探索自由貿易具有監管便捷、輻射面廣、功能特殊以及風險最低等優勢。爭取在舟山全境建立類似新加坡、香港的自由港區，對我國進一步拓展開放領域和空間，更好地參與全球資源配置，實施全球化發展戰略具有重要意義。建議實施步驟為：第一步是加快推進舟山港綜合保稅港區建設。第二步是在近中期建設舟山自由貿易園區。努力形成與國際接軌、兼具中國和新區特色的舟山自由貿易園區制度設計。建議自由貿易園區的范圍包括岱山、大漁山、大長涂、大衢山、大洋山、秀山等島，分別承擔倉儲、加工、轉運職能。第三步是在中遠期建成類似新加坡、香港的自由港市。在新區實施自由港政策，實現貿易和投資自由化，推動地區性、全球性資源的分撥配送向新區集聚，逐步向國際門戶城市轉型，建成中國的自由港市。

（二）產業發展

一是吸引企業參與大宗商品交易。加快引進國內外大型流通企業和國內各大鋼鐵煤炭企業，吸引大宗商品交易商落戶，爭取將商流貿易留在新區。借鑒新加坡和天津濱海新區經驗，做實交易商品類目，按照國際通用模式開展多種交易。二是支持一定比例儲備物資進行加工增值和交易。在已成為全國十大戰略石油儲備基地之一的基礎上，爭取國家發改委國家物資儲備局、海關總署等部門支持，以港口、堆場等物流中轉基地為依托，將新區作為鐵礦石、煤炭等大宗商品國家級重要戰略儲備基地，批準建立鐵礦石、煤炭保稅庫。三是爭取國家在重大戰略性海洋項目布局上向新區傾斜。放寬船舶及海洋工程領域外商投資不超過50%的限制，研究確定船舶及海工產業優先發展產業指導目錄，并減按15%的稅率征收企業所得稅。四是支持發展船舶修理國際服務貿易。圍繞服務上海國際航運中心集裝箱物流和新區大宗商品進口物流所引致的國內外船舶修理業務需求，積極發展國際船舶遠洋修理業務。五是共享上海國際航運中心核心優惠政策。將舟山港綜合保稅區納入上海國際航運中心的核心區塊，給予在舟山港域注冊的航運、倉儲、物流企業免征相關營業稅；允許在航運綜合試驗區內設立境外賬戶；實施啟運港退稅政策；設立第二船籍登記制度，吸引中資船舶回國注冊。

（三）金融創新

一是加強金融服務創新。積極爭取設立海洋開發銀行、海洋開發保險公司、從事船舶租賃融資業務的金融租賃公司和專業性航運保險機構。試點放寬外資航運金融和航運保險機構經營準入，支持外資銀行在新區設立分支機構經營人民幣業務。開展涉海中小企業聯保貸款試點，擴大地方債券份額。在舟山港域開展離岸金融、船舶融資、航運融資、海上保險等先試先行。二是根據賦予的省級經濟社會管理權限，提高新區金融機構能級，將現有各銀行機構列為各商業銀行的重點地區分行或重點城市分行。推動現有銀行、保險業機構轉型為專業性海洋經濟分支機構。

（四）財政稅收

一是加大財政支持力度。爭取中央在安排預算內投資和其他專項投資時，對新區的基礎設施、生態建設、環境保護和社會事業等項目給予傾斜。單列并加大新區的中央代地方發行地方政府債券份額，或準許新區自行發行地方政府債券。按照舟山口岸關稅額的一定比例設立口岸建設專項資金。國家在海域使用金分配上對新區予以適當傾斜，對養殖用海依法減免海域使用金。將航道、錨地、引航設施和港航信息系統建設等納入國家基礎設施規劃，提高補助比例。舟山港域征收的港口建設費全額返回用于港口建設。二是爭取設立海洋產業投資基金和港航發展專項資金。支持符合條件的新區海洋企業通過上市、發行債券和中期票據、產權置換等方式籌措資金。三是探索設立產業轉移補償機制，對因海洋旅游業發展需要而轉移的漁農產業予以相應的補償。四是借鑒海南國際旅游島的改革實踐，探索在新區試辦競猜型體育彩票和大型國際賽事即開彩票，所籌資金納入新區發展基金統籌使用。五是實行稅收優惠政策。推出具有國際競爭力的航運稅費政策和對航運企業從事國際航運業務免征營業稅政策。開展地方稅制綜合改革試點。

（五）用地用海

當前，舟山海洋產業發展迅猛，日益受到土地供應不足、淡水資源緊張、生態承載負荷趨緊的制約，亟需通過創新用地用海政策提升群島生態環境承載能力。一是用地支持政策。對現貨交易市場、貨物交割（交收）倉庫及大宗商品吞吐碼頭和堆場的用地需求，優先保障供給，在用地指標、占補平衡、土地價格等方面給予傾斜支持；對用于港口建設的灘涂圍墾土地，免征土地使用費，并積極爭取辦理土地證。積極爭取土地指標保障，支持低密度海景旅游房產。二是完善用海政策。從合理開發和提高利用效率的原則出發，進一步細化深水岸線資源的具體規劃，探索岸線確權以避免閑置岸線，并以地方法規或者政府規定的形式頒布實施，為合理開發和提高利用港口岸線資源的效率提供政策制度保證。整合和合理配置已用岸線資源，提高公用碼頭的占比和效率，對已規劃的岸線根據舟山群島新區建設要求予以修編和調優。在注重近期發展規劃的同時，做好港區陸域縱深及岸線儲備規劃工作，保證岸線可持續發展。開展對各類岸線資源的評估和等級評定，探索有償使用辦法，形成合理開發和提高利用效率的機制，為資源的合理開發和優化配置奠定基礎。

（六）綜合管理

理順舟山群島新區管委會、新區職能部門和街鎮三者間的關系，是新區建設中必須破解的一道難題，需積極探索建立符合群島實際的行政管理體制，切實提高海洋、海島開發管理績效。一是創新行政管理體制。探索大區域、扁平化管理，根據設立新區管委會的要求適當調整行政區劃，精簡行政層級，提高行政效率。科學設置新區管委會、新區職能部門、街鎮之間的經濟管理職能，科學分配它們之間的權力。加強基層社會管理，建立城鄉一體的社區管理體系。二是強化海洋綜合管理。順應“大部制”改革要求，探索海洋行政管理改革的新途徑，整合海洋漁業、海事、港航、鹽務、海防口岸打私、環保等部門，建立類似于海洋管理委員會的綜合管理機構，以增強海洋綜合協調管理和生態環保等職能。

[參考文獻]

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（責任編輯：廖令鵬）