中國：城市“土地財政”能效的正負臨界

王震國

導讀：“土地財政”在中國城市運營中的盛行，取決于兩個方面：一是得益于本土獨特的土地制度，二是中國超乎尋常的快速城市化。中國城市“土地財政”由于所獲資金用途的明顯差別，因此，出現了不可忽視的能量正負臨界，即：是否把祖宗的土地置換收入用于償還城市公共服務的歷史欠賬，是否把子孫的土地置換所得用在城市可持續發展的公共服務之上，以及是否把祖宗與子孫土地置換的所有收益，用于打造支撐城市長期發展的造血功能之中。

財政收入，是現代城市提供公共服務與構建基礎設施的主要經費來源。處在高速城市化時期的中國城市，公共服務與基礎設施的歷史欠賬、新生需求巨大，令有限的城市財政收入不堪重負。于是，一種名為“土地財政”的中國獨有的城市發展經費的獲取方式應用而生，即：以祖宗、當代和子孫擁有的城市用地權的質押，換取數額不菲的地方可支配自有財政經費。

“土地財政”在中國城市運營中的盛行，取決于兩個方面。一是得益于本土獨特的土地制度，即城市土地100%的國有化和農村土地使用權的集體化。在這種制度設計下，我國城市用地實行的是統一規劃、集中調配制。而在國外，雖然也不乏國有土地超過50%乃至70%的國家，但是往往因為公、私土地不規則地夾雜在一起，加之使用的功能定位、時間限定極為嚴苛，使之既無法隨意圈地，更不可能把未來的土地資源挪作今用，所以，“土地財政”一說在世界其他國家難以兌現。二是中國超乎尋常的快速城市化，即：以10年左右的時間，推進了相當發達國家那個時代50年的城市化硬件設施建設的進程。這種需求大大超出了本土財政可能承受的正常公共服務提供與基礎設施建設所需的經費支出能力，于是，用祖宗和子孫的地權來置換用于今天城市發展的巨額投資，便成為相當一部分地方政府的首選。

相當長的時間以來，“土地財政”作為一種地權質押的投資置換方式，既受到社會廣泛的詬病——因為有侵吞祖宗積淀、透支子孫財富之嫌，又備受各級當屆城市政府的青睞——因為它是唯一立竿見影獲取城市發展資金的方式。從理論上說，任何一種獲取資金的方式，只要符合法律制度規范和市場規律，并不存在對錯之分。而中國城市“土地財政”由于所獲資金用途的明顯差別，因此，出現了不可忽視的能量正負臨界，即：是否把祖宗的土地置換收入用于償還城市公共服務的歷史欠賬，是否把子孫的土地置換所得用在城市可持續發展的公共服務之上，以及是否把祖宗與子孫土地置換的所有收益，用于打造支撐城市長期發展的造血功能之中。令人擔憂的是，現實中的多數地方城市政府在這方面的行為往往是否定的，即他們往往把祖宗與子孫的土地置換所得主要用于本屆政府的政績打造——城市的形象工程。這就是一直以來人們對“土地財政”詬病的原因所在。

其實，我們完全可以通過改變對地方城市政府的考核機制、對土地置換所得的使用管理方式，讓“土地財政”發揮具有中國特色的正能量。一是不以發展速度、城市形象為地方政府的主要考量指標，代之以觀念的適應性、發展的適度性、功能的適合性和未來的可持續性，從而讓地方政府對“土地財政”的熱情適度降溫。二是對土地置換所得的使用進行嚴格的分類限制，即：不得用于急功近利的形象工程、樓堂館所、三公鋪張、試錯賠付和盲目浪費；只能用于城市歷史欠賬的償還——短缺的公共租賃房、養老院、醫療設施等的建設，破舊的居住區改造和基礎設施等的更新；主要用于城市可持續功能的完善——城市的共同溝、各類管網、路網、水網、電網等的建設；大力投資于城市自身造血能力的增強——國有控股、可持續的城市優勢產能的投資，以及可為未來長期穩定發展提供建設資金的投融資平臺的打造。

綜上所述，“土地財政”作為中國獨有的快速融資模式，只要所融資金真正用于當地的歷史欠賬、未來所需，或者用于快速打造可長期為當地提供建設資金的造血能力，那么，這樣的融資模式，正是中國城市乃至國家快速發展所需要、所適合的經濟運行模式之一。在這種模式下，通過城市一定量的空間質押和時間出讓，可以形成其他經濟運行模式難以企及的迅速、巨量、持續的資金來源渠道，從而保證國家和城市發展的持續、高速。

近30多年來，中國高速的經濟增長——由人均數十美元增至人均6000多美元，由經濟總量世界中下游水平前移至世界第二；中國高速的城市化進程——城市化率由1978年的不到20%、2003年的40%增至2011年的50%，30年走完了發達國家100多年的城市化路程。所有這些，在某種程度上都與“土地財政”的極速融資效應有關。這正是“土地財政”內在的正能量所在。但問題在于，時下相當部分的城市政府把“土地財政”的正能量弱化甚至負值化了，他們把歷史的土地積淀、未來的土地潛能功利化了——變為當下的政績工程、面子項目、三公消費，以及不該支付的所謂的改革、試錯的學費，乃至實際的揮霍或浪費。這是對祖宗的虧欠、對子孫的透支。事實上，這種所謂的正能量負值化是完全可以規避的。據有關一線城市統計，經過數十年土地置換經費的支撐，城市不僅基本還清了發展的歷史欠賬，而且，建構起了足以支撐城市未來長期發展的造血功能，目前土地置換收入不足本地財政收入的6%，更多本地的發展投入來自本土可持續的優勢產業的產出。這說明，這些城市通過短期的“土地財政”極速的質押置換收益，已經用祖宗與子孫的財富積淀和蘊藏的土地潛能，補償了對祖宗的歷史欠賬，構筑了可長期服務子孫的造血功能。

土地是稀缺資源，我國更是一個地少人多的大國，尤其需要每一位執掌土地使用權的公職人員，不僅要珍惜這有限的國之稟賦、民之根本，更應該用好每一寸土地，使之效益最大化、用途正當化、服務民本化，讓“土地財政”的正能量更好地助推我們的國家和城市繼續持久地高速發展。

責任編輯：張 煒