城市空間再開發的價值理性與規劃策略

編者按：本期特別策劃的主題是“城市由建新到修舊時代跨越的多元調適”，共有9位專家學者分別從城市空間的規劃策略、城市更新的政策引導、城市改造的博弈格局、城市建筑的綠色化改造、歷史街區的保護模式等角度探索分析了當前國內外的城市更新狀況及問題，對當前城市修舊時代的跨越提供了多方位的決策視角，諸多的案例又為轉型期城市的可持續發展提供了豐富有效的實踐路徑。

導讀：縱觀城市的發展與建設，既表現為增量空間的外延擴展即空間初次開發，也表現為存量空間的內涵集約即空間再開發，兩者在空間上相互分離、演替，在時間上彼此交叉、起伏，共同推動了我國城市的快速發展。隨著時間推移，歷史性城區或舊區、以及粗放式快速擴張的城市既有空間區域，已經“自然老化”或者不能適應現代城市與現代社會的發展要求。如何對這些城市既有空間資源進行理性評估和科學處置，需要研究其空間再開發的“動因與目的”、判別再開發空間的“價值與潛力”、探尋價值理性下城市空間再開發的“策略與路徑”。

我國當代城市是在封建社會與農業經濟歷史背景下，伴隨著新中國的建立與建設，尤其是改革開放三十年的快速發展，城市化和工業化取得了舉世矚目的成就，進入了全面小康與逐步現代化的轉型發展新進程。隨著時間推移，歷史性城區或舊區、以及粗放式快速擴張的城市既有空間區域，已經“自然老化”或者不能適應現代城市與現代社會的發展要求。如何對這些城市既有空間資源進行理性評估和科學處置，需要研究其空間再開發的“動因與目的”、判別再開發空間的“價值與潛力”、探尋價值理性下城市空間再開發的“策略與路徑”。

一、城市空間再開發的動因與目的

“動因與目的”互隨相生、互為因果，催生著相應的城市空間再開發行為。

與城市空間再開發相近的多種概念相比較，如“城市改造”、“城市更新”、“城市復興”等，各有其產生的背景與出發點，在理念與目標、方式與方法上有所關聯、有所側重、有所包容，亦可有所借鑒。[1]理念與內涵差異在于，城市空間再開發更主動更積極地將城市空間視為一種服務于“人與社會、經濟與環境”動態-持續的“發展資源”，來自外部的和內部的各種“發展需求”、“發展目標”與空間價值的裂變成為城市空間再開發的動因與目的之源。

（一）政策與區域的背景誘導

經濟全球化的動態演繹，金融危機的沖擊，推動著國家間和區域經濟發展新的博弈與競爭，區域經濟一體化進程和發展方式、發展目標的轉變與協調，成為獲得競爭優勢的重要途徑。

從國家政策層面，針對不同發展階段、不同發展條件的地區，通過制定不同的區域發展戰略和產業政策，指導和推動區域社會經濟科學統籌協調發展，成為促進相關地區和城市空間再開發與轉型發展的巨大動力，如國家《關于實施東北地區等老工業基地振興戰略的若干意見》，迅速推動了東北一大批的老工業城市空間再開發的熱潮。

（二）社會與經濟的動態轉型

人類社會經濟活動要求其空間載體與之相適應，城市空間再開發是城市空間增長與適應經濟社會發展需求的方式之一，可以為城市經濟轉型和社會需求提供新的發展空間與載體。

隨著城鎮化和工業化的推進，中國已從農業社會進入工業社會的中后期，并逐漸邁向后工業社會的城市時代，經濟發展方式將從以投資、出口拉動型和規模粗放型，向以消費、創新和內需拉動為主的可持續發展方式轉變。與此同時，以信息技術不斷創新為基礎，如“物聯網、云計算、三D打印、石墨烯”等新一代技術革命，這些戰略性的新興產業作為新經濟增長點，搶占世界經濟的制高點，謀求和掌握發展的主動權，為全球化的競爭布局展現了絢麗的前景。新一輪轉型發展將是一個持續而影響深遠的動態過程，隨著第三產業的迅速突起，將逐步成為經濟增長與城鎮化的主要動力，加快促進經濟和產業結構的優化與調整，以適應城市社會經濟的發展態勢。如@時代的消費與商業創新模式，沖擊著傳統的商業模式和實體經濟、城鄉統籌與“以人為本”的發展與需求等。如何實現從“工業文明”向“生態文明”、從“工業城市”到“宜居城市”等價值目標的轉型，將會極大地影響著城市空間與功能結構的重組，推動著從價值理念到空間戰略、從規劃理論到規劃實踐的反思與重構。為此，呼應城市經濟的轉型發展，加強對城市發展戰略的審慎再定位，加強對城市經濟與產業結構的優化調整，必將成為推動城市空間再開發的持久動力。

（三）空間與資源的價值裂變

1.城市功能結構的適應性轉型與重組

改革開放以來，各種類型的招商引資與開發區的競相建設，推動著工業化、城市化和城市空間的快速發展，而行政區劃的調整、合并更成為許多城市規模、地位層級跳躍式擴張與提升的常見方式，導致城市功能與空間結構的“裂變”，[2]城市空間在整體或局部地域迅速偏離其發展軌跡與預定目標，與變化中的城市功能結構不相適應。城市功能結構的轉型發展要求因此驅使著相應空間地域的轉型與再開發，其目的是在適應、參與和融入城市整體功能結構的重組進程基礎上，讓再開發區域獲得可持續發展的動力，進而服務和貢獻于城市的轉型發展。

江蘇省原淮陰市于2006年以來，其中心城市先后合并了縣級淮安市和淮陰縣，“三淮一體”構成了當今的淮安市。隨之中心城區空間發展格局從“雙城雙核”到“雙核一主一副”再到“多中心團塊狀”整合發展的轉變過程中，開發區西片區在新的城市發展格局中，已從“雙核雙城”時期地處城區邊緣、相對獨立的工業園區，轉變為中心城市主城中心區域重要的功能與空間團塊，為此對“開發區西片區”實行轉型再開發戰略，[4]將其定位為“中心城區輻射服務功能增長區和宜居創業新城區”，承擔城市副中心與片區服務中心職能。如圖1-1.2.3.4.5。

2.城市物質空間的適宜性衰落與復興

城市既有空間是歷史上基于當時的判斷和目的而開發建成的，改革開放以來這種“開發建設”多為“以土地使用為核心”的一種經濟性行為，不可避免地具有目的的片面性和功能使用的時效性。隨著社會的發展進步、城市生活生產需求的變化，原有的城市空間物質性和功能性老化，逐漸顯現出與城市發展要求相悖的適宜性衰落，而扼制這種衰落和復興城市空間的活力，理所當然地成為該地區實施城市空間再開發的基本動因。

江蘇省淮安市清浦區的都天廟地段區位優勢顯著，在古城清江浦的歷史進程中，是一個非常普通的老街區，在周邊地區的空間開發中被“邊緣化”，物質老化與功能老化嚴重。為了推進該歷史地段的復興，并融入中心城市的發展進程，根據其歷史文化積淀，將該地段重新定位為都市休閑與文化創意產業的“淮都坊”。通過保護整治與小規模逐步更新相結合、復興性再開發與創意特色塑造相結合，使其成為中心城區時尚休閑消費的公共場所，[5]如圖2-1.2.3.4。

3.城市既有空間價值的持續性挖掘與凸顯

上述“適宜性”與“適應性”兩種情況，分別來自于開發空間內部和外部的兩類動因。而空間再開發的推動和實施與否，更多地取決于空間再開發的價值認知，取決于空間再開發的市場響應與政府意愿，取決于空間價值挖掘的潛力和實現空間價值的手段與成本等。由此，特定地區或地段的再開發，既要理性地判別來自內部的和外部的動因與目的，更需客觀地認知與比較既有的和潛在的空間價值。通過科學的策略途徑將其空間利用價值進行挖掘與彰顯，則是城市規劃設計的重要任務之一。

二、城市空間再開發的價值理性

價值理性是個抽象、統籌的概念，需要理念層面的梳理和操作層面的科學可行，需要適宜的價值判斷、目標取向和匹配的策略路徑。

（一）對象與目標理性

城市開發與再開發伴隨著城市生成與發展的全過程，是各種利益的博弈與得失權衡的結果。現實中不乏成功的案例，也更多地存在著短期行為、既有空間價值的流失和社會資源的浪費現象，如商業利益主導、房地產項目推動的局部地段或地塊的“舊城改造或城市更新”，由于缺乏與城市和周邊地區的整體利益與社會空間系統的目標統籌，常導致該改造更新的無人問津、不該拆除的卻競相重建，造成“局部物質環境的改善，整體社會活力的衰落”、空間形態的碎化和城市功能機理的紊亂。

城市空間再開發的對象首先是那些物質與功能老化、土地利用效率低下、社會矛盾顯現的地區、地段或地塊，其次是那些因城市功能結構重組與空間再開發潛力較大的轉型發展地區、地段或地塊，還有那些為了完善和提升城市環境品質、景觀特色塑造、城市功能運行效率等公共利益、公共服務相關的空間地域等。

城市空間再開發的目標理性，是要兼顧空間資源既有價值的合理利用、城市發展與法定規劃的要求、開發潛力與發展定位等，研究“人與社會的發展狀態、發展需求”，在以人為本、生態低碳、科學和諧的目標理念基礎上，將城市空間再開發的對象目標置于與城市整體發展的“共生與統籌、動態與持續”的系統關系之中。[3]

由此，我們首先要將城市既有空間的再開發視為推動城市整體社會空間系統“生態化演進”的有機組成部分，依據城市發展戰略與目標的指引，分析空間再開發的動因機制，建立空間再開發的“價值與潛力”評價體系，理性判斷與選擇空間再開發的對象（參見圖2-3）與實施再開發的目的。

（二）類型或模式理性

城市空間再開發對象與目標的多樣性和復雜性，需要在“對象與目標”確定的基礎上進行理性判斷和明晰空間再開區的類型與模式，從而服務于相應規劃策略與實施路徑的制定。

從空間的功能屬性上，主要有基于產業轉型升級的工業區（如傳統工業區和早期的工業開發區）更新改造、基于生活環境質量提升的舊城居住空間更新開發，以及基于城市輻射功能的現代服務業和公共服務設施發展需要的空間再開發等，可以歸屬于“空間功能性再開發”。

從空間的區位與價值屬性上，主要有城市中心區的空間再開發、軌道交通沿線與樞紐地區的空間再開發、城市邊緣地區的更新開發、城市重要濱水地區的再開發等，這些再開發大多源于其空間區位和價值的重要性、內在條件與空間系統屬性的改變，可以歸屬于“空間價值型再開發”。

從方式屬性上，主要有基于歷史文化資源保護和利用目的，將城市文化傳承與特色展示及旅游業發展有機結合的歷史文化街區的“保護性再開發”；對具有一定歷史和使用價值的既有建筑與空間實施功能性置換（如老廠房的改造利用，歷史建筑區域的“創意產業園”）的“創意性再開發”；對城市衰落地區進行“更新型再開發”，以期實現社會復興并融入城市整體發展之中；等等。城市空間再開發方式的選擇是目標驅動和問題導向互饋的現實要求與預期結果。

三、規劃策略與實施路徑

城市的發展是一個連續而動態的過程，城市空間再開發的實施以及相應的城市規劃設計，需要一個常態化與動態可持續的策略與路徑。

（一）謀劃發展意圖，分類指導再開發

城市規劃需要理性應對城市空間再開發的持續需求，謀劃再開發空間的發展意圖，劃定不同價值屬性與不同目標與不同模式的“再開發意圖區”，以便分類指導相應空間的再開發。

首先，需要在城市總體規劃的原則指導下，研究城市在區域轉型與一體化過程中的新機遇與新挑戰，研究城市整體發展戰略目標對城市既有空間提出了哪些發展要求；其次，研究和評價城市既有空間資源的價值、發展“適宜性”與“可持續性”，確定各類空間再開發的對象、范圍、特點與問題；第三，研究各類再開發空間的發展目標與功能定位，協調“條塊”空間再開發的局部與系統關系，結合城市設計研究制定空間開發方式與策略引導，明確“保護與發展”、“保留與更新”的措施與要求。

（二）深化法定規劃，強化空間策劃

在我國現行法定規劃體系中，城市總體規劃主要是科學前瞻地制定城市的長遠發展戰略與目標，在空間上“描述和限定”城市發展空間的增長邊界、發展規模和用地布局，規范城鄉建設用地標準與構成、結構，等等，很少深入研究既有城市空間的適應性和持續性（舊城或舊區略有涉及），“近期建設規劃”也往往可操作性不足。而控制性詳細規劃則主要是細化、落實、優化總體規劃的要求和土地開發利用的控制性指標體系的確定，雖然其本身的科學性和可操作性一直沒有得到充分的實踐認可，但其一直是依法管理和引導城市空間開發的有效法定依據，為此，可以將總體層面的“城市空間再開發研究”納入城市總體規劃的編制內容（專項規劃或專題研究），從城市整體發展角度劃定再開發意圖區。在控制性詳細規劃的編制中，還應結合和融入“再開發意圖區”內容與要求，加強空間策劃，提高控制性詳細規劃的科學性，增強控制性詳細規劃的可操作性，為有序和科學地推進城市空間再開發和實現城市持續發展提供管理依據。

（三）協調開發主體，完善運作機制

1.制定再開發行動計劃

城市政府是城市發展規劃的制定者與空間再開發的倡導者。城市空間再開發從一開始，政府及其相關部門就在其中扮演著重要的角色，各個國家或地區通過相關的法規和政策的制定，直接或間接地控制和引導著城市空間再開發的進程與走向。在制定年度或近期發展規劃和城市建設計劃時，應將城市空間再開發納入“政府行動計劃”，并在法定規劃指導下，協調城市增量空間開發與存量空間再開發的相互關系，統籌社會發展、經濟發展、環境建設的目標要求，引導城市空間再開發的協調運作。

2.開發主體多方合作

城市空間再開發涉及廣泛的社會利益，目前要考慮的因素越來越多，面臨的問題也越來越復雜，但城市空間再開發所追求的不是利潤的最大化和物質空間的改善，而是城市整體和局部發展利益的最大化。為此，城市空間再開發完全由政府主導不現實也不必要，完全市場化運作又難以保障價值目標的實現。城市空間再開發需要走向政府調控與市場化運作相結合，并鼓勵公眾參與、多方合作的運作方式。

在歐洲，通過設立隸屬于政府的城市開發公司，協調區域經濟發展和空間開發管理，以市場為導向，通過優惠政策吸引更多的社會化資本投入，加強再開發社會性目標與多方利益的交流，促使再開發方案的科學決策與可操作性。這對我國目前對城市空間再開發的組織實施與管理具有很好的借鑒意義。

參考文獻：

[1]Vanheusden， B. Brownfield Redevelopment in the European Union[J] .Boston College Environmental Affairs Law Review ，2007，34（3）：559～575.

[2]王雄昌.我國開發區轉型的機制與動力探析[J]，現代經濟探討，2010（10）：15～19.

[3]伍煒.低碳城市目標下的城市更新——以深圳市城市更新實踐為例[J].城市規劃學刊，2010.

[4]孔令龍，黃少侃，等.淮安市經濟開發區西片區轉型發展規劃研究（2012年）[R].東南大學城市規劃設計研究院，2012.

[5]孔令龍，高浩琦.淮安市淮都坊城市設計（2011年）[R].東南大學城市規劃設計研究院，2012.

責任編輯：張 煒