城市更新時代緊湊型發展的政策導向及我國推進

李健

導讀：2012年OECD發布《緊湊型城市政策比較評析》報告，報告對緊湊型城市發展內涵、考核指標體系、政策推進等進行理論結合實際的深入分析和研究，特別是對OECD國家73個大都市區緊湊型城市發展狀況、政策實施重點等進行的比較與分析。該報告提出了很多觀點，對我國大都市區緊湊型城市發展政策的制訂具有五大政策導向意義，即構建緊湊型的城市空間結構、推進城市混合功能+緊湊開發、杜絕中心城市集聚和新城無序擴張、建設可持續發展的公共交通、實施緊湊的工業區土地利用策略，這也是當前中國新型城鎮化發展的重要內容。

緊湊型城市是針對城市無序蔓延發展而提出來的城市可持續發展理念，但就其發展內涵而言依然存在爭議，特別是在其城市政策導向性方面，緊湊型城市走向何處，在不同國家和大都市區都存在較大差異。在2012年OECD發布的《緊湊型城市政策比較評析》中，[1]依據對OECD34個國家的調查和73個大都市區的緊湊型城市建設的現狀分析，對于緊湊型城市內涵、在OECD國家發展的現狀和政策實施重點進行研究。本文基于報告進行分析和總結，提出要杜絕當前城市化發展中盲目擴張的現狀，轉而要注重挖掘城市內涵、提升存量質量、推進城市集約利用土地，以緊湊型城市建設為路徑，推進城市可持續發展，這也是當前中國新型城鎮化發展的重要內容。

一、緊湊型城市政策推進的背景與內涵

（一）緊湊型城市的推進背景與原因

從OECD國家城市當前基于綠色增長政策而提出的城市發展模式歸納，緊湊型城市已經成為重要目標。其中包括五個方面的重要背景和原因：第一，城市人口的不斷增長需要節約土地資源。聯合國人居署相關報告顯示，到2050年將會有70%的人口居住在城市，而在OECD國家中這個數據將到達86%，其中在34個OECD國家中將會有30個國家的城市建成區增長速度超過城市人口增長的速度。第二，全球氣候變暖對城市的發展提出新的課題并要求作出響應。第三，日益增長的能源價格會影響城市生活模式，例如交通成本的提升。第四，近期發生的經濟危機影響著地方政府的財政，這使得城市基礎設施建設新投資面臨更大的困難。第五，隨著人口結構的變化，城市管理者需要改變城市現有的發展政策。例如在德國和日本人口規模已經面臨減少趨勢，同時在過去60年中OECD國家的老齡人口已經實現翻番增長，在全球范圍內則是三倍增長，而這種趨勢至少將延續40年。此外在OECD國家，家庭平均規模也在減少。

（二）緊湊型城市的推進內涵與特征

在OECD《緊湊型城市政策比較評析》報告中，對緊湊型城市的內涵和關鍵特征進行了歸納。在追求綠色增長的時代，緊湊型城市由于對經濟發展具有潛在的促進作用，因此還將承擔促進經濟增長的重要職能，所以緊湊型城市不僅是環境概念，緊湊型城市還將在環境、社會、經濟等方面促進人類追求的綠色增長。其內在的關鍵特征包括三個方面：第一，高密度臨近開發模式。高密度是指城市土地高強度開發，臨近是指大都市區域城市活動的集聚性。典型緊湊型城市中城市土地被集約開發利用，城市活動集聚空間緊鄰，城市與鄉村地區的邊界清晰。廣場、街道、公園都是公共空間必要的組成部分。因此，高密度和臨近是緊湊型城市的兩個重要的物理特征。第二，基于公共交通系統的城市區域聯系。這主要揭示城市土地如何被有效利用，公共交通系統為城市區域提供便捷性交通，并且使城市各個功能區域有效工作。第三，地方服務和工作的可達性。該方面主要是關注城市居民接近地方服務如商鋪、餐館、診所以及鄰里地區工作機會的便捷性。在緊湊型城市中，土地混合利用推動居民通過步行或者公交系統接受地方服務是典型特征。

（三）緊湊型城市的推進關鍵與尺度

OECD《緊湊型城市政策比較評析》報告還對一些關鍵問題進行了辨析，包括緊湊城市開發與緊湊型城市的區別，緊湊型城市規模問題以及緊湊型城市應該是多中心的還是單中心城市等。報告認為緊湊型城市是城市發展的一種政策工具和城市形式，特別是在大都市區的層面上，而緊湊城市開發則是在鄰里尺度上的一種發展計劃，是緊湊型城市建設目標的一種實現路徑。但在內涵上兩者完全相同，都需要滿足上文提及的三個主要內容。此外是緊湊型城市的尺度問題，一般認為緊湊型城市是人口規模和空間都比較小的城市，但報告認為大型的都市區也可以實現緊湊型發展，因為大型都市區肯定比小的都市區消耗更多的土地，因此更需要實現緊湊發展的模式。緊湊型城市的發展模式亦是關注重點，過去認為緊湊型城市應該是單中心的模式，以更好地應對城市蔓延和離心發展，但OECD的本次報告認為，如果城市集聚并非連續且并非蔓延式開發，但通過公共交通系統實現緊密聯系亦可認為是緊湊型開發模式，這其中城市核心的彼此臨近是重要特征。實際上對于特大城市而言很難實現純粹的單中心模式，多中心的緊湊開發模式應該是更加推崇的。另外，緊湊型城市中的建筑形式和公共空間也是討論的問題，一般觀點認為強化高層建筑和減少公共空間是緊湊型城市建設的主要路徑，但報告通過多倫多、巴黎及香港的案例分析顯示高層建筑并不代表高密度。報告同時指出，公共開放空間是緊湊型城市的重要指標，因為緊湊型城市最終要實現的目標是城市可持續發展，包括城市環境質量。

二、緊湊型城市的指標體系及OECD大都市區發展現狀

（一）緊湊型城市的指標體系

緊湊型城市的建設目標是實現城市可持續發展和城市綠色增長。對于政策制定者來說，緊湊型城市政策如何對推進城市可持續發展和實現何種程度尤其重要。OECD《緊湊型城市政策比較評析》報告認為，緊湊型城市政策在城市可持續發展方面的作用可以概括為三個方面的內容：環境利好、社會利好及經濟利好，包括減少碳排放、提升資源利用效率、推進社會公平、推進經濟綠色增長等內容。但報告也指出緊湊型城市可能產生負面影響，如環境污染、交通擁擠、綠化減少、局部基礎設施壓力極大、熱島效應等。因此，必須通過良好的政策設計來推進政策利好和減少負面效應。

但政策的實施效果往往很難具體考證，特別是對于不同情況的城市而言，政策效果差異很大，政策利好和負面效應亦是相對而言的。因此，通過制訂指標體系來監測和評價緊湊型城市政策的效果非常有必要，每個城市可以根據自己實際情況和目標來分析政策實施效果，進而提升自己的政策行動。《緊湊型城市政策比較評析》報告提出兩種類型的指標：一類是展現緊湊性，包括高密度緊鄰開發模式、公共交通組織的區域聯系、地方服務和工作機會的可達性三個方面的內容；另外一類是監測緊湊型城市政策的影響——如何影響城市可持續的發展。通過這兩類指標的設計可以為政策制定者提供緊湊型城市作用機制的全幅圖像。

（二）緊湊型城市的指標分析

在OECD《緊湊型城市政策比較評析》報告中選擇了18個核心指標來分析緊湊型城市的政策效果，這些指標與上文中所描述的緊湊型城市、緊湊發展模式等內涵密切相關。在計量城市可持續發展緊湊模式的時候，特別選用了一些可能產生負面效果的度量指標，以更好地度量政策效應并為進一步完善緊湊型政策提供依據。實證分析中，基于選擇對象的實際情況及數據的可得性，主要集中于其中七個指標：（1）人口和城市土地增長；（2）城市區域人口的密度；（3）平均通勤距離；（4）城市建設用地；（5）公交通勤；（6）臨近公交站點；（7）地方服務與居住匹配。在對象城市分析中，選擇了OECD中73個大都市區進行分析，其中對澳大利亞墨爾本、加拿大溫哥華、法國巴黎、日本富士及美國波特蘭等五個大都市區進行重點分析。[2]

1.人口和城市土地增長

該指標主要表述大都市區人口和土地年增長速度，如果城市土地增長速度超過人口增長速度，這就意味著城市蔓延已經存在。對46個OECD國家大都市區在2000～2006年的表現看，人口增長速度超過土地增長速度和土地增長速度超過人口的增長速度兼而有之，這與不同大都市區政府實施緊湊型城市政策或者市場放任政策具有密切相關性。典型城市中，如波特蘭、舊金山、里昂、巴黎、布魯塞爾、馬德里等都是人口增長的速度超過土地增長速度，屬于緊湊型城市發展的樣本城市；里斯本、哥本哈根、丹佛、波士頓、芝加哥等則屬于土地增長速度高于人口增長速度的大都市區；另外如東京、大阪、底特律、費城等則是人口負增長但土地消耗依然快速提升。

2.城市區域人口的密度

該指標的測算是計算城市建成區的人口密度，并與大都市區的人口密度進行比較。為精確計算城市土地，報告采用網格單元作為基礎單位進行GIS分析。其中土地指標基于不同的標準（歐洲；日本；美國；加拿大、韓國及墨西哥），人口數據則選擇24小時平均人口數據。在歐洲，在都市區層面比較馬德里與斯德哥爾摩人口密度基本相同，但在城市建成區層面馬德里人口密度則是斯德哥爾摩的2.3倍，馬德里城市土地利用強度遠比斯德哥爾摩高。同樣的情況存在于米蘭和羅馬的比較，按照傳統的大都市區層面的比較，米蘭人口密度是羅馬的兩倍多，但在城市建成區層面則人口密度相差無幾。在日本，美國，加拿大、韓國及墨西哥等地區都出現同樣的情況。對溫哥華、巴黎及波特蘭都市區的詳細考察，其中通過3D地圖顯示，溫哥華表現出多中心城市的緊湊發展模式，中心城市的人口密度并不特別高，但幾個高點依然出現在城市建成區，彼此間距離很近。巴黎及波特蘭則表現出高密度單中心城市的特征。

3.平均通勤距離

城市平均通勤距離是橫向臨近性的指標，主要是考察城市居民平均工作距離，報告主要收集了五個重點考察大都市區的數據。其中富士是最短工作通勤距離的城市（7.2公里），其次是溫哥華（7.4公里）、巴黎（11.2公里）、墨爾本（13.2公里）以及波特蘭（13.84）等大都市區分列名次。溫哥華和波特蘭大都市區都有200多萬的人口規模，但溫哥華的工作通勤距離更短，巴黎是最大的城市（1100多萬人口），但其工作通勤距離卻少于墨爾本和波特蘭。

基于動態時間的考察更能反映城市發展的實際。從1996到2006年，溫哥華大都市區的平均通勤距離從7.7公里下降到7.4公里，但全國層面的調查卻從7.0公里上升到7.6公里。少于5公里的通勤比例，溫哥華在1996年時候僅為33.8%，到2006年時候上升到35.4%。需要指出的是溫哥華的人口增長和通勤數量幾乎同時期增長。與之比較，墨爾本的工作通勤距離從1996到2006年變化不大。巴黎的變化則更加巨大，1982年時候為7.0公里，1994年時候則為9.4公里，到2008年上升到11.2公里，較人口和城市土地增速更加快。

4.城市建設用地

報告在該指標重點考察12個相同地理尺度的OECD大都市區，他們呈現多樣化的城市形式，根據人口規模分為三類：超1000萬；300萬～600萬；200萬～300萬。第一群組包括巴黎、東京、墨西哥城和紐約，其中墨西哥城發展最為緊湊；第二群組包括了雅典、底特律、亞特蘭大以及馬德里，呈現出更加多樣化的特征。其中雅典在一個非常小的地理空間內積聚大量的人口，體現出高密度和臨近性的特征；與之相反，底特律擁有同樣多的人口卻消費了6倍以上的土地，亞特蘭大和馬德里都顯示出蔓延式的發展動態，但馬德里較亞特蘭大少三分之一的土地消耗，表現出更為緊湊的發展模式。第三個群組包括維也納、溫哥華、阿姆斯特丹和波特蘭，溫哥華和阿姆斯特丹通過清晰的城市和鄉村土地開發模式的差異，展示出緊鄰發展的模式；維也納城市土地開發最為發散，波特蘭則在四個大都市區中消耗最多的城市土地。此外，報告還采用城市建設用地占大都市區總面積的比重來說明城市發展的緊湊程度，73個大都市區差異較大。

5.公交通勤

該指標依據數據可得性，主要比較19個大都市區利用公交系統進行城市通勤的情況，包括五個重要案例地區的分析。其中巴黎大都市區表現最好，其次是馬德里和斯德哥爾摩。需要指出的是大都市區因為有規模效益，因此更適合發展公共交通系統。

除了大都市區層面的比較，考察大都市區內部的差異同樣可以提供重要信息。在巴黎的三個空間層面：巴黎中心城、內城環帶、外城環帶。其中在巴黎中心城區有64%的人是通過公交系統、14%的人是通過步行上下班，而只有13.3%的人是利用私家車，而實際上這些車的利用更多是離開巴黎中心城區的時候。與之比較，在內城環帶有38%的居民、外城環帶有59.8%的人利用私家車上下班。

6.臨近公交站點

在大都市區，公交臨近性是顯示城市發展與公交網絡間有效聯系的重要指標。在溫哥華大都市區，97.7%的居民生活在公交站點400米以內的區域，42%的人生活在快速運輸網絡400米以內的地區。在日本富士有63.7%的居民生活在公交站點400米以內的區域，但有29.8%的人生活在鐵路站點800米以內的地區，比溫哥華要高（13.8%）。

7.地方服務與居住匹配

該指標主要揭示鄰里地區能夠獲得的地方服務，這種不匹配在郊區（居民多服務少）和中心城市（居民少服務多）都可能發生。過度不匹配意味著需要長距離的通勤、產生低質量的生活和服務的低效率。在實證研究中，本次報告選擇三個大都市區進行分析：墨爾本、溫哥華及巴黎。報告選取匹配指數（Matching Index）①，匹配指數越小代表匹配度越好。其中巴黎大都市區較之于溫哥華和墨爾本更為匹配。在墨爾本內城地區，有22.2%的服務人員集中于此，而總人口只有7.8%，而在西墨爾本地區，9.4%的服務業人口對應著11.6%的總人口。該指標可以幫助政策制定者更好地平衡鄰里地區。

報告最后對研究中仍然存在的諸多問題進行了總結，一些可以在全球范圍內進行比較的指標并沒有納入研究，包括城市區位比較，居住和建筑有關指標包括租金、空置率等的比較，公共交通（特別是車站、服務頻率的地理信息等）的比較等。未來的研究中仍然需要建設更為豐富的數據庫，特別是基于大都市區層面；此外還需要進行研究方法的創新。

三、OECD國家緊湊型城市政策工具

（一）緊湊型城市的主要問題

2010年，OECD對34個所屬國家進行緊湊型城市的調查，以收集目前OECD國家普遍推行的政策信息。在這次調研中，緊湊型城市政策被簡單定義為防止城市的蔓延發展和提升城市土地開發利用密度、混合開發以及公共交通聯系。[3]主要問題包括：

1.在國家層面上，是否推行緊湊型城市政策？如果推行了，是一種什么樣的政策？請具體介紹。如果沒有，國家層面是否已意識到政府應該推行之？請提供你們的觀點。如果你們國家實行聯邦制度，請具體介紹次級區域政府如何推行緊湊型城市政策。

2.在你們國家，大都市區政府是否推行緊湊型城市政策？該政策具體包括哪些內容？請具體介紹。

（二）緊湊型城市的發展策略

透過以上兩個問題，OECD收集了成員國主要的緊湊型城市發展政策實踐。《緊湊型城市政策比較評析》報告對其進行了總結分析，一個重大發現是在多數OECD國家中，緊湊開發的內涵已經深入到城市發展政策中。在一些國家，緊湊型城市已經出現在政府政策文件中；而在其他國家中，與緊湊發展內涵相關的概念也同樣出現在政策文件中；當然，有一些國家在國家層面上還沒有推行緊湊型城市發展政策。[4]根據問卷調查的結果，可以把OECD國家的緊湊型城市發展政策分為以下幾類：

1.不僅在大都市區層面，還包括在國家層面，緊湊型城市發展政策都要體現在總體規劃及戰略發展規劃中。

2.制度工具是緊湊型城市最常用的政策手段，其中最常用的是城市增長邊界和城市綠帶政策。在這樣的情況下，城市建設被嚴格限制超過邊界以及進入綠帶。有時候金融工具的作用可能比制度作用更加突出，例如城市服務邊界系統采用一種分層體系，引導城市新開發地區的公共基礎設施投資按照一定順序執行，美國馬里蘭推行的“城市地區重點資助創新”戰略就體現出了這樣的一種分層體系。

3.密度要求和混合開發要求正在成為最流行的政策工具。在法國，學術界正呼吁在交通站點的新開發中設立最低密度要求，未達到開發密度要求的需要交納特別稅種。倫敦規劃顧問委員會同樣提出密度要求的導則，此外美國許多城市在新開發中也設置最低密度要求。混合開發的要求被同樣實施。

4.對于空間發展政策來說，金融工具同樣是一種行之有效的導向政策。目前在OECD國家中存在多種金融手段推進緊湊型城市建設的政策，例如在美國，阿林頓推行的交通導向發展模式（TOD）就獲得了開發強度貸款。又如，加拿大溫哥華及其他城市推行的公共設施紅利計劃，在開發商進行開發計劃的時候并行提供公共基礎設施建設，包括直接的現金補償或者圖書館、公園、幼兒園、社區中心等，以減輕高密度開發對社會公共服務所帶來的壓力。

5.在城市建設計劃中，通過政府直接投資干預是創造公共空間的常規手段，這包括與私人部門的合作開發。在私人開發計劃中，企業與規劃部門的合作同樣非常重要。

四、對我國大都市區的政策借鑒及推進啟示

（一）政策導向一：構建緊湊型的城市空間結構

結合我國大都市區中心城市人口總量和密度較高的情況，緊湊型的城市空間結構必須是以多中心的模式存在。因此，中心城市主要嚴控建設用地增量，調整建設用地布局和結構。同時，全面推動存量挖潛，推行節約與集約并重以利用城市建設用地。

在外圍地區的重點新城和新鎮地區，要擴大建設用地規模，增加年度用地指標。同時，實施節約優先的用地政策，奠定集約利用基礎。尤其要根據人口規模考慮適當建設用地規模，提高容積率標準區。為提升郊區新城活力，在寬松用地指標基礎上，加大對郊區新城范圍內開發性和戰略性投資項目的政府支持政策力度。

（二）政策導向二：推進城市混合功能+緊湊開發

推進城市地塊的混合功能開發，特別圍繞交通站點、核心商業區等進行城市據點式開發，導入城市商業、住宅、產業、公共服務設施、城市基礎設施等要素，杜絕單一功能地塊開發的傳統城市規劃模式。

其中在大都市區中心城要重點推行“雙增雙減”政策②，通過不同類型公共空間形成項目建設區域的開放形態，形成適宜工作、生活和觀光的理想場所。在郊區，圍繞新城、新鎮建設，強化“雙增雙提升”的策略，即“增加公共綠地、公共活動空間，提升建筑容量，鼓勵高層建筑”，通過不同功能性項目建設，提高容積率，豐富城市功能和吸引人口集聚。

（三）政策導向三：杜絕中心城市集聚和新城無序擴張

與西方國家城市經歷了郊區化、中心城市衰敗、紳士化改造發展的不同路徑，中國的城市中心城區相對保持繁榮發展，直至過度擁擠。因此，目前西方城市所提倡的保持中心城市活力、加大城市建成區開發力度、推動中心城區房地產開發等，并不適應于我國大城市中心城區的發展。其他如對郊外分散選址、擴張型基礎設施等西方國家城市予以批判否定的措施，在我國城市發展進程中反而應予以支持，加快中心城區在產業、人口、公共設施以及社會服務等資源對外的擴張及在新城的集聚。而新城的集聚必須以提高開發強度、避免對外無序擴張為基礎，真正推進緊湊型城市建設。

此外，以城市外圍的農田、綠地、河流等自然環境保護為基本著眼點，同樣可限制城市無序蔓延擴張的趨勢。在這個過程中，需要將市區內的農田、綠地在城市規劃進行適當定位，并作出綜合性空間規劃，構建生態循環系統。

（四）政策導向四：建設可持續發展的公共交通

積極推動公共交通優先發展的政策，特別是各類大容量的快速交通系統的發展，在城市內部、城郊之間以及郊郊之間興建地鐵、輕軌、城郊快速列車、巴士快速交通系統等快速的交通體系；推進公共交通樞紐建設與城市社會公共活動中心的空間一致性；限制小汽車交通在城市的發展，尤其要研究中心城區中小汽車交通收費系統的設置，以減少城市交通阻塞；在城市規劃中研究緊湊型道路的建設；擴大步行交通以及自行車交通道路的比重，鼓勵提倡步行交通和自行車交通。

此外，要推進土地開發與公共交通發展結合的策略，形成公共交通引導城市建設模式的發展，即TOD模式。公共交通樞紐具有最高級別的城市開發強度，其他以公共交通可達性水平確定城市開發強度，公共交通可達性越好，越可以實現更高強度的城市土地開發。

（五）政策導向五：實施緊湊的工業區土地利用策略

土地利用方面，嚴格把關新批土地開發，提高已批土地容積率限制，在大的區域范圍內控制容積率并允許不同建設地塊的容積率相互調劑。強調土地多功能混合使用，在各類產業園區和郊區新城內實現混合功能開發和“產城融合”。工業區項目投資準入要逐步提高土地利用的效率，通過制定相關政策引導工業園區節約和集約使用資源、把好項目準入關等措施，推進土地節約和集約利用，提升開發區新建項目容積率，并著力提升投資強度。將土地節約集約利用由被動推進變成主動需求，不斷盤活存量用地，推進土地二次開發，認真梳理園區存量工業用地情況，實施土地回購、騰籠換鳥、廠房改擴建、閑置廠房租賃等方式分類推進盤活存量工業用地。

注釋：

①MI=1/2{|（Ei/E）-（Pi/P）|}，其中Ei和Pi分別為次級區域的服務業人口和總人口，E和P分別為城市的服務業人口和總人口。

②2003年11月13日上海市人大常委會表決通過的《關于修改<上海市城市規劃條例>的決定》，“增加公共綠地、公共活動空間，降低建筑容量，控制高層建筑”（即“雙增雙減”）以法規的形式寫入了修改后的城市規劃條例。

參考文獻：

[1]OECD （2012）.Compact City Policies： A Comparative Assessment， OECD Green Growth Studies[EB/OL]. OECD Publishing，2012. http：//dx.doi.org/10.1787/9789264167865-en

[2]張潤朋，等.緊湊城市與綠色交通體系構建[J].規劃師，2010（9）.

[3]海道清信.緊湊型城市的規劃與設計[M].蘇麗英，譯.北京：中國建筑工業出版社，2010.11.

[4]屠啟宇.國際城市藍皮書2013[M].北京：中國社科文獻出版社，2013.2.

責任編輯：張 煒