我國城市更新中的博弈格局與管理創新

宋言奇　高雅晶

導讀：舊城更新不僅是個空間過程，更是一個社會工程，舊城更新需要社會管理創新。以往對舊城更新的關注點主要集中在空間與文化方面，然而在舊城更新中，社會管理創新也是一個非常重要的環節，舊城更新離不開社會管理創新。在舊城更新中，蘇州有許多好的社會管理創新經驗，值得借鑒。在當前的舊城更新中，為了更好地推進社會管理創新，有四個環節需要深化，即亟待推進協商民主、亟待加強后續維護、亟待延續文化活力、亟待加強公眾參與。

隨著城市化的推進以及社會經濟的發展，我國許多城市面臨舊城更新問題，舊城更新成為當前城市發展的一個焦點所在。以往對舊城更新的關注點主要集中在空間與文化方面，筆者認為，在舊城更新中，社會管理創新也是一個非常重要的環節，舊城更新離不開社會管理創新。社會管理創新強調多元參與，對于利益協調而言，十分重要。必須認清，舊城更新不可能使所有利益相關者都得到滿足。但是通過社會管理創新，讓各個主體都有機會參與到整個進程中，可以兼顧方方面面，最大化平衡利益。在充分參與與知情的情況下，即使是博弈中的利益受損者，也要比參與無門與不知情情況下的利益受損者，更容易接受結果與減少矛盾。

一、舊城更新中社會管理創新的博弈格局

舊城更新不僅是一個空間過程，而且是一個社會工程?？臻g是社會的“外顯”，在舊城更新空間“新陳代謝”的背后，隱含著各種訴求的表達、各種利益的博弈以及各種價值觀的碰撞。為了使這一工程科學化與合理化，舊城更新需要社會管理創新。

（一）利益協調的博弈

1.尋求經濟利益的最大可能

當前在我國，舊城更新是一個敏感問題，敏感性在于其是一個利益“交匯地”。在舊城更新中，不同主體有著不同的利益。地方政府的利益出發點是多維而復雜的，或是為了改善民生，或是為了改變城市形象，或是受“政績工程”的驅使，或是基于尋求經濟利益的考慮。時下在我國舊城更新中，尋求經濟利益可能是最重要的原因，因為大規模的舊城更新以及有利可圖的地段能獲得更多的經濟利益。由此，地方政府往往熱衷于大規模的舊城更新，而不是小規模漸進式的舊城更新；往往熱衷于有利可圖地段的更新，忽略真正需要更新但無利可圖的地段。開發商的利益出發點當然是經濟所得，這是其自身特點所決定的。專家與規劃設計者的利益出發點也是復雜的。不可否認的是，很多專家與規劃設計者希望能把自己的“思想”滲透到舊城更新中，實現自己的抱負。

2.居民兩種利益的相互沖突

總體來說，居民的利益出發點主要有兩種：一部分居民希望搬出舊城使居住條件得以改善。因為舊城一般基礎設施較差，居住條件欠佳，這部分居民希望改善居住條件，其中一些人把離開舊城看作是向上流社會流動的“標志”。還有一部分人希望保留舊城所具有的人際脈絡與社會環境。這部分人本來能夠搬遷到居住條件更好的新城，但仍然選擇留在舊城，主要是“舍不得”舊城特有的人際關系（鄰里關系融洽）與社會環境（生活比較方便而且熟悉），這就是所謂的社會資本。這部分社會資本往往是政府在舊城更新中所忽略的因素，但卻是非常珍貴的。著名的人本主義城市學學者劉易斯·芒福德十分看重這種社會資本，在評論大規模舊城更新弊端時，他認為，他們（市政當局）對一切妨礙建設的累贅用推土機清除掉，而這些累贅常常是人們的住家、商店、教堂、住宅區及珍貴的建筑物，是當地人民生活習慣和社會關系的基礎。把這些建筑整片拆除常常意味著把這些人一生和時代的合作與忠誠一筆勾銷。[1]在舊城更新中，居民的這兩種利益出發點往往是沖突的，代表了不同的權益方向。

3.利益復雜博弈的不公平性

綜上所述，在舊城更新中，存在著不同的利益群體，即使是同一利益群體，利益需求也不盡相同，這就決定了舊城更新中利益博弈的復雜性。利益博弈無可厚非，社會本身就是一個利益博弈過程，任何社會政策以及社會制度都是博弈的產物。但是值得注意的是，當前在我國舊城更新中，博弈格局是不公平的：政府與開發商的力量過強，居民的力量過弱而且缺乏應有的“話語權”，而且常常出現“政府+開發商VS居民”的“異化”，很多問題的出現就與這種“異化”息息相關。西方國家在舊城更新時，也出現過這種政府與開發商聯合對付居民的情況，以至于有研究者敏銳地指出：城市更新運動是二戰后形成的國際金融資本與跨國壟斷集團，試圖（利用政府補貼）以低廉的成本獲取寶貴的城市中心區土地而不斷對政府施加影響的結果。[2]不公平的博弈格局，對于科學地推進舊城更新而言是不利的。

（二）矛盾解決的博弈

由于利益的多元化，舊城更新中經常會出現矛盾，引發糾紛，這在媒體中多有報道，在此不必贅言。筆者認為，有矛盾出現是正常的，尤其像舊城更新這樣涉及人群眾多的社會工程，不出現矛盾反而不正常。矛盾出現不是關鍵，關鍵問題是如何解決矛盾。當前在我國的舊城更新中，矛盾的解決恰恰是不盡如人意的環節。很多利益相關者缺乏參與渠道與途徑，因此難以真正解決矛盾，“淺層面”矛盾解決不了，就會轉化為“深層面”矛盾，“常規性”矛盾解決不了，就會引發“突發性”矛盾，甚至演化為“暴力事件”，這才是問題的根本。怎么才能解決社會矛盾呢？這就為社會管理創新提供了開掘的前提。通過社會管理創新，為利益相關者創造了參與渠道與途徑，使其中部分人的“負能量”不至于郁結與聚集，對于“舒緩”社會矛盾、維護社會和諧是大有裨益的。

（三）“文脈”延續的博弈

1.慎重對待舊城記憶

舊城更新之所以是一個敏感性問題，還在于其關系到城市文化的可持續發展，也就是“文脈”延續問題。因為舊城中包含“歷史因素”，有著很多城市的“記憶”與“意象”。這部分“歷史要素”涉及城市的長遠利益，甚至關系到子孫后代的福祉，所以必需慎重對待。這就帶來很多問題：例如在舊城更新中，要保留什么？要更新什么？怎樣把“歷史要素”與現代發展有機結合起來？這些問題需要慎重對待。

2.居民參與不可忽視

關于舊城更新中“文脈”如何延續，傳統的做法是由政府與專家“說了算”。政府與專家的權威性毋庸置疑，但是居民的參與也不可忽略。相比政府與專家而言，居民對舊城更為熟悉，他們有著一種“日常生活的知識”，與政府和專家的“權威性知識”形成互補。因此居民對于舊城如何更新，也應有一定的“發言權”。為了發揮居民在“文脈”延續中的作用，必須推進社會管理創新。社會管理創新強調多元參與，群策群力，可以為居民參與舊城更新提供載體與平臺，對更好地延續城市“文脈”，有著重要的意義。

3.保護協調關系互補

為了延續“文脈”，舊城更新還面臨協調保護與發展之間關系的問題。從長遠上講，保護與發展之間可以實現“雙贏”，我國部分城市遵循“文脈”，對舊城進行了更新，使得舊城商業價值與旅游價值大增，實現了文化效益與經濟效益的“雙贏”。但是不可否認的是，在一些特定情況下（如資源較為短缺），保護與發展之間也會出現沖突，保護“歷史因素”可能會損失一些現實利益，例如導致容積率下降、一些人必須忍受著相對欠佳的居住條件等。保護與發展之間的矛盾如何處理？短期利益受損成本如何分攤？這些不能只是政府與專家的事情，必須通過社會管理，廣辟渠道，征求方方面面的意見與建議，否則做出的決斷就有可能是“武斷”。

二、舊城更新中社會管理創新的蘇州經驗

蘇州是我國著名的歷史文化名城，隨著現代化與城市化的推進，蘇州也啟動了舊城更新。尤其從20世紀后半期起，蘇州舊城更新的力度更大，先后實施了幾個大工程，如山塘街改造工程、平江路改造工程以及桃花塢改造工程等。蘇州的舊城更新相對比較成功，在全國具有典型性，主要表現在：其一，蘇州走的是漸進性舊城更新之路，沒有破壞舊城的機理與風貌，延續了文脈。其二，舊城更新中遷走了部分居民，但是整個遷移是循序漸進的，沒有破壞既有的社會結構。其三，在舊城更新中，“留守”居民的生活環境得到一定改善，生活質量得到一定的提高。從總體上說，蘇州的舊城更新，一方面為古城保留了“記憶”，另一方面也相對滿足了老百姓改善生活條件的“心聲”，基本上實現了雙贏。

蘇州舊城更新開展得比較好，原因是多方面的。但不可否認的是，這種成功與社會管理創新有著直接的關系。正是積極推進社會管理創新，使得蘇州在舊城更新中獲得雙贏。具體而言，蘇州在舊城更新中推進社會管理創新，主要體現在以下環節：

（一）推進信息公開，編制動遷手冊

在舊城更新中，信息公開非常重要。缺乏知情權，居民難以為舊城更新提出建議與意見，群策群力地推動舊城更新就會成為一句空話；缺乏知情權，居民就無法了解相關情況，難以維護自身的利益；缺乏知情權，也會產生誤解，引發矛盾。在我國不少群體事件中，很多矛盾的產生就在于缺乏信息公開，結果產生誤解，進而導致事件升級，這樣的例子比比皆是。

蘇州在舊城更新中，高度重視信息公開。在舊城更新的每個環節，都注意向公眾公開必要的信息。在舊城更新相關工程方案編制過程中，主管部門多次向社會各界征詢意見，包括征詢市人大、市政協、市各相關部門、專家、學者以及社區居民等的意見。在方案執行中，為了保留舊城的歷史氣息，在舊城更新人口疏散過程中，只要條件允許，蘇州盡量讓提出申請的原住民留下來，而且還盡量保留有代表性的民間商業，如老字號、手工作坊等。對于部分需要遷移的居民，蘇州相關部門印制了《動遷手冊》，《動遷手冊》詳細介紹了拆遷政策以及后續安排。為了減少矛盾，部分《動遷手冊》中還特別開設了《你問我答》板塊，對居民比較關注的問題予以詳盡解答，例如“建設定銷商品房有一個過程，搬遷后，過渡問題如何解決？”“定銷商品房小區內是否有汽車位？”“拆遷公司是不是承包的，是不是拆老百姓的房子給老百姓的越少，拆遷公司得到的錢就越多？”諸如此類的熱點問題，《動遷手冊》都一一予以了解答。

（二）重視公眾參與，多元審慎推進

舊城更新離不開公眾參與，公眾參與不僅可以使居民維護自身權益，還可以發揮居民的“智慧”，使舊城更新更加科學化與合理化。蘇州在舊城更新中高度重視公眾參與，積極創造條件讓公眾群策群力。在山塘街改造工程中，蘇州就推出了一系列公眾參與的舉措，為此《中國文化報》給予了重點報道：

1.2002年，蘇州組建了一支50人老山塘志愿者隊伍，掛牌上崗，宣傳保護古山塘。

2.為吸引更多居民和青少年關心古山塘，轄區學校多次組織開展“保護水環境，愛護古山塘”活動。

3.2002年4月23日至5月9日，山塘保護性修復工程實施方案通過媒體向市民公示，收到調查表912份。

4.2002年8月起，蘇州聘用對山塘歷史頗有研究的居民作為修復山塘的顧問。一位居民十多年潛心挖掘山塘歷史文化，編著了《山塘鉤沉錄》一書，適逢修復山塘之時，他被政府聘為顧問。

5.2003年9月15日，蘇州組織來自試驗段及周邊社區的居民參加修復工程評審。

6.2005年1月10日至1月16日，山塘三期規劃在蘇州市規劃館向市民公示，2000多人次市民觀看，收到征詢表99份。[3]

在平江路改造工程中，政府也是積極推動公眾參與。在規劃編制階段，政府及時聽取社會各階層關于該街區保護與發展的建議，并認真梳理，形成備案。政府部門認為，老年人對于區域十分熟悉，對于改造具有優先“發言權”，因此通過社區等層面，發動老年人一起挖掘歷史文化資源。在群策群力的努力下，平江路獲聯合國教科文組織頒發的2005年度亞太地區文化遺產保護榮譽獎。聯合國教科文組織評委會對該區保護規劃的評價是“該項目是城市復興的一個范例，在歷史風貌保護、社會結構維護、實施操作模式等方面的突出表現，證明了歷史街區是可以走向永續發展的”。榮譽的獲得，離不開政府部門的決策，同時也離不開公眾奉獻智慧的參與。

為了更好地推動公眾參與，蘇州還開設了“寒山聞鐘”等民意網站。居民可以在網站上提出建議、進行投訴、發表見解（包括圍繞舊城更新提出建議、進行投訴、發表見解）。相關部門必須對建議、投訴等予以答復。

尤其值得一提的是，為了更好地推進公眾參與，也為了更好地對后代負責，蘇州采取審慎的態度，“以點帶面”地推進舊城更新。例如在山塘街改造中，蘇州首先將長180米、占地總面積2.7公頃的通貴橋到新民橋段作為修復試驗段工程。試驗段經專家認可后，再全線鋪開，并向山塘街兩側縱深推進。這種慎重的態度，能夠集思廣益，使公眾參與最大化地發揮作用，防止更新過程中對風貌的破壞，盡量保持歷史地段的原真性。

（三）制定嚴格標準，“拆”“?！币罁陀^

舊城更新是一個復雜的工程。由于舊城發展時間較長，而且利益各方所處位置不同，因此對于“?！笔裁础ⅰ安稹笔裁矗娓鞣酵收咭娙省⒅钦咭娭恰⒏鲌桃辉~。國家級保護單位、省級保護單位以及市級保護單位由于級別的明確性，異議不大，而一些控制性保護建筑以及其他一些年代久遠但無“名分”的建筑，尤其容易成為爭執的焦點。

為了平息相關爭議，也為了舊城更新科學化，蘇州制定了“拆”與“?！钡南嚓P標準，利用標準推進舊城更新，做到有據可循，減少由此引發的社會震蕩。以平江路改造為例，歷史上平江路私人住宅較多。但建國后，居民大量涌入，密度變大，衍生了一些贗品建筑，也破壞了街區的機理。在舊城更新中，蘇州對平江路實施了“拆”與“?！钡臉藴剩航ㄖ羰敲髑寤蛘呙駠模捅３衷玻蝗绻墙夥藕蠼ǖ模械K觀瞻的，就拆除。

在桃花塢改造工程中，各方的爭執更大。在一些問題上，甚至出現了激烈的爭執。為了處理爭執，蘇州制定了更為嚴格的標準。蘇州集中專家力量，建立了“古建筑遺產評估體系”，根據建筑的年代、居住人的身份、建筑技藝的高低及精細度、建筑保護的完好程度等，以打分的方式，對古建筑的歷史價值、科學價值、藝術價值等做出評估。專家走進歷史街區，對每一處古建筑，按照標準進行打分。專家們的評分表被匯總輸入電腦，然后應用蘇州古建筑評估體系軟件系統進行區別分類、形成分值，以確定每幢建筑的保護價值，減少“公說公有理，婆說婆有理”的紛爭，為“拆”與“?！碧峁┝丝陀^依據。

（四）實施多元融資，增強民間認同

舊城更新中一個難點所在是資金問題。尤其像蘇州那樣有著豐富歷史資源的舊城，需要保護的文物眾多，資金壓力較大。蘇州在舊城更新中，采取了多元融資的策略，尤其是積極吸引社會資本加入其中，為舊城更新奠定了資金保障。

首先，政府出資對一些古建筑進行搶修與保護，對許多建筑內部進行改造，實現“舊瓶裝新酒”，同時對舊城地下管線等進行改造，改善基礎設施。舊城更新后，一部分居民繼續“留守”，另一部分居民遷入新城，這樣大大緩解了舊城壓力，同時也保護了文脈。其次，由機關、事業單位管理使用的亟待搶修的文物古建筑，由機關、事業單位投入大部分資金對其進行搶救保護，同時政府也拿出一部分資金獎勵，并確定了“誰維修、誰使用”的原則，修復后交由出資維修的機關、事業單位進行管理使用。再次，鼓勵有實力的集團、外資企業、個體經營者等民營資本加入古建筑的保護以及舊城更新工程中，為此給予一些優惠政策。

多元融資的策略，動員了一切可以動員的力量，使得舊城更新成為“社會事業”，彌補了政府“孤軍奮戰”的不足，也增強了民間的認同感。

（五）加強立法監督，確保科學更新

為了更好地推進舊城更新，圍繞舊城更新的方方面面，蘇州先后出臺了《蘇州市古建筑保護條例》、《蘇州市古建筑搶修保護實施細則》、《蘇州市區古建筑搶修貸款貼息和獎勵辦法》、《蘇州市市區依靠社會力量搶修保護直管公房古民居實施意見》等各種法規，這些法規為舊城更新的順利展開，提供了法規層面的支撐。

（六）立足舊城實際，開辟發展亮點

對于具有歷史價值的舊城而言，不僅需要更新，更需要創新，即把舊城更新與經濟發展結合起來，以更新促發展，以發展保更新。為此，在舊城更新中，蘇州對山塘街、平江路、桃花塢等歷史地段進行合理定位，并在此基礎上積極發展相關產業，使產業發展與歷史地段定位相耦合。例如蘇州將平江路定位為文化休閑旅游特色街區，針對平江路改造，蘇州成立了平江歷史街區保護整治有限責任公司，圍繞文化休閑旅游特色，吸納特色客棧、青年旅舍、高檔會所、藝術畫廊、古琴會館、經典咖啡、老字號茶樓落戶其中。平江歷史街區保護整治有限責任公司決定招商事宜，與文化休閑旅游特色街區定位不符的商戶不予進入，從而保證了地段的整體氛圍。再如，蘇州將桃花塢街區定位為以泰伯文化、唐寅文化和其他眾多非遺文化為核心，以生活居住、文化展示和休閑服務為主要功能的吳文化的重要窗口、非物質文化遺存的集中展示區和古城旅游的新亮點。在定位的基礎上，目前，該地段空間設置與商業發展也正朝此方向努力。

三、舊城更新中社會管理創新的實施局限

在舊城更新中，盡管蘇州積極推進社會管理創新，取得了一定成就。但是也要看到，由于舊城更新的復雜性所致，還有一些環節不盡如人意，需要更進一步在社會管理創新上下功夫。

（一）亟待推進協商民主

在目前的舊城更新中，蘇州采取的是傳統民主形式，即注重多數人利益，以多數人意見為主。但這種傳統的民主形式也有一定弊端，即忽略了一部分少數人的利益，而少數人可能恰恰是弱勢群體，最需要關懷。而且這一民主還有“標準化”的特點，在舊城更新中也有一定的局限性。例如據筆者的調研，一部分居民想遷移至新城，卻由于不在規劃范圍內而難以隨心愿，而一部分居民想留在舊城，卻因為在規劃范圍內而難以“留守”。顯然這種標準化的民主是有一定弊端的，它掩蓋了一些個性化的需求。

因此筆者認為，當前在舊城更新中，推進協商民主勢在必行，通過面對面的協商，將利益相關者的需求表達出來，對于維護當事人權益，有著更為重要的意義。在舊城更新中，協商民主的主要形式是民主協商會與社區懇談會。今后應積極推進民主協商會與社區懇談會，為利益相關者創造一個協商平臺，可以通過彼此之間的平等、自由的協商，在互相交流和妥協的基礎上，就關系共同利益的問題達成共識。

（二）亟待加強后續維護

舊城更新工程結束后，舊城的后續維護與管理問題（包括社區建設、社會服務、居民生計、環境管理等）也是十分重要的。如果不能得到有效的維護與管理，舊城的可持續發展難以得到保障，更新的成果將“付之東流”。尤其值得一提的是，舊城往往是弱勢群體集中的地方。在蘇州的舊城中，殘疾人、貧困人口、老年人口以及低保戶等比例都遠遠高于人口平均值。如何進一步通過社會管理創新，使舊城居民得到更多的服務與關懷，是今后應當開展的重點工作，也是舊城更新的“延伸工程”。

在加強后續維護與管理環節方面，蘇州已經有所舉措。例如蘇州2011年在平江路街區所在的平江路街道開展了“民情直通車”試點工作，通過民情民意的搜尋采集機制（在居委會與街道門口設置信箱）、研判分流機制（在街道層面將居民的意見與建議分類，然后送到不同的職能部門）、辦理追蹤機制（追蹤辦理情況）、答復反饋機制（通過各種形式向居民反饋處理情況），將居民的意見與要求遞交相關職能部門，為居民解決實際問題。在設施維修、養老以及鄰里關系等方面，“民情直通車”都發揮了一定作用。今后還應在舊城的后續維護與管理問題上進一步多動腦筋，積極作為，讓更多的舊城居民受惠。

（三）亟待延續文化活力

我們不僅要更新舊城的物質空間，更要保護舊城的文化活力，這是舊城更新的深遠意義。蘇州的舊城更新是漸進性的，很多原居民沒有遷移，使得舊城的文化內涵與生活意義得以延續，這是可喜的一面。但是僅僅如此還是遠遠不夠的，仍不足以保持舊城的文化活力。筆者認為，有兩個環節必須加以強化：其一，針對舊城居民開展一些文化活動。當前舊城開展的文化活動基本上都是“旅游者導向”的，今后還應針對居民開展一些文化活動，以增強舊城活力，增強居民的凝聚力與歸屬感。其二，保護舊城中一些非物質文化遺產。在舊城中，物質文化遺產是“形”，而非物質文化遺產是“魂”，沒有非物質文化遺產的支撐，僅僅保留舊城一個“殼”，意義就會大打折扣。在非物質文化遺產中，一些能和市場接軌的，可持續發展沒有任何問題。那些難以與市場接軌的，則需要政府給予大力支持，以保護生物多樣性的態度保護文化的多樣性，使得這部分非物質文化遺產能夠得以持續發展與延續。

（四）亟待加強公眾參與

目前蘇州舊城更新中的相關法規制度，主要與保護歷史文物有關，這是蘇州歷史文化名城的特點所決定的。盡管蘇州也積極倡導公眾參與，但是相關法規卻處于缺失狀態。關于這一點，筆者認為，我們應當向發達國家學習。一些發達國家十分重視公眾參與方面的制度建設，以此發揮公眾參與在環保、規劃以及司法等領域的積極作用。如英國早在1968年的《城鄉規劃法案》中就已經明確了公眾參與制度。后來的幾次規劃法規的修訂中也都分別強調：結構規劃在作為正式的法律性文件公布之前，必須按照立法的要求完成全部的法定程序，其中最重要的一個環節是公眾參與規劃評議，甚至認為“公眾參與規劃的制定是英國規劃法規體系的骨架”。而且，英國編制規劃中還有一條不成文的規定，那就是，規劃如果被公眾反對，規劃就必須修改，被公眾反對而規劃又不修改的條目內容是無效的。[4]當前，我們也應當突出公眾參與的重要性，而且盡快通過立法強化這一環節，為舊城更新提供更多的社會支撐。

參考文獻：

[1][美]劉易斯·芒福德.城市發展史——起源、演變和前景[M].倪文彥，宋峻嶺，譯.北京：中國建筑工業出版社，1989.

[2]國務院發展研究中心課題組，北京舊城內危舊房改造研究課題組.舊城的保護與更新：經驗借鑒及啟示[J].發展，2009（3）.

[3]中國歷史文化名街：蘇州山塘街[EB/OL].2010-04-15[2013-08-15].

http：//www.china.com.cn/culture/jianzhu/2010-04/15/content_19825068_2.htm

[4]唐文玉.西方土地利用規劃中的公眾參與實踐模式[J].中共桂林市委黨校學報，2006（4）.

責任編輯：張 煒