城市發展的規律尊重與去行政干預

王震國　葉治安

導讀：城市是一個自然、經濟、社會、人文、行政的復合巨系統，其各要素分系統的運行具有相對的獨立性，以及理性、內在、有限的排他性和互補性。城市發展的這種內在規律必須得到尊重，城市運行的獨特自體系應該相對獨立，理當互不干擾，又須互為補充、協同完善、共生增能。然而，現代城市發展中，存在太多的人為干擾和行政壁壘，以及地域、體系的同質化傾向，它成為了城市進步遲滯化最大的負面因素。

一

葉：在對話前，我先說一段往事，內容也許是老生常談，但與今天我們要談論的話題卻有某種關聯。十多年前，我曾參加過一個小型的研討會，會議主題是：北京還適合做首都嗎？當時研討會主辦方邀請的各方專家學者見仁見智，觀點歧義甚大，但因為是限制在學術研討的范疇，所以與會者主要從城市發展、歷史地理、社會文明等幾個方面進行探討和解析。

王：自改革開放以來，學術研討無禁區已為社會各界所公認，所以很少有人再用意識形態的框框來左右學術研討了。

北京適不適合做首都的爭論，直到今天還在學術界和民間熱議著，雖說是老生常談，但仍有研討的價值。從我個人對事物觀察的角度出發，我是比較贊成擇地另設國家行政中心的……

葉：怎么講？

王：因為我覺得北京作為一座特大城市，其運行已是不堪重負，姑且不論它難以克服的沙塵暴、缺水等自然環境問題，光是它的交通擁堵就沒法解決。我曾看到過北京市統計局和國家統計局北京調查總隊發布的《北京市2012年國民經濟和社會發展統計公報》，其中說到截止2012年年底，全市機動車保有量已達520萬輛（葉：幾乎是上海的二倍），但北京的道路面積只有6000萬平方米左右。試想一下，520萬輛車，哪怕只有其中的一半車輛在馬路上，該是怎樣的一種交通狀況？

葉：從歷史的角度看，北京作為國家首都應該自元朝開始，再延至明清兩朝和民國初年。但明朝的都城原本是南京，只是因燕王朱棣發動靖難之役奪位成功后覺得呆在南京皇位不穩，所以才遷都到他的封地北京的。我上學時教《中國通史》的老師曾戲言，元清兩朝之所以皆定都北京，主要是“馬背上民族的政權”出于戰略上的考慮，北京進可圖中原、退可出關塞，一旦漢人起事，他們就能盡快逃回自己的老家。嚴格地說，北京是滿蒙少數民族政權的首都。當然，這種舊時代的地域戰略思維，在今天顯然是很落伍的。

王：所以，用現代城市發展的眼光去審視，北京作為城市，特別是超大城市，它的運行和發展的確存在很多負面因素。

資料顯示，目前北京年均用水總量達36億立方米，而年均水資源總量僅有21億立方米，缺口達15億立方米。按國際標準，人均水資源低于500立方米屬于極度缺水，而北京的年均水資源量平攤到每個人身上，不足100立方米，水資源狀況甚至不如以干旱著稱的中東、北非等地區。出現這么一種狀況主要來自兩大原因：一是人口快速增加；二是自1999年以來，北京地區進入連續枯水期。雖然到明年因南水北調中線供水有10億立方米左右，但對2000萬總人口的北京來說，人均增加不到50立方米，解決不了根本問題，所以供水的缺口仍然存在。

很多城市問題專家認為，北京這個2000萬人口的超大城市，其實早已超過了它的資源供給承載能力，而缺水，則是首當其沖的最大威脅。但歷史上北京曾是水資源較為豐富的地區。清朝時甚至經常面臨洪災威脅，最大威脅來自有“小黃河”之稱的永定河，皇帝賜名“永定”就是希望這條河不要再泛濫。如今北京缺水這么嚴重，只能歸咎于自然環境的嬗變和城市人口無節制的增加。

葉：除了人口、資源、環境、交通等問題，專家學者還列出了北京作為首都的另外幾大負面影響：首先是國家要投入過多的財政來經營這個政治中心，公路、鐵路、空中航線均以北京為中心，不僅使得這個彈丸之地不堪重負，也過多地消耗了國家有限的資源，其他地方，尤其是中西部地區無法獲得足夠的國家資源，這也是造成國家經濟不均衡發展的重要因素；其次是北京的城建規劃和工商業發展，嚴重危及了文化古跡的存在和保護，其歷史名城的地位正在遭受日盛一日的擠兌；再次是由于龐大的行政群體及其家屬駐留北京，使大量社會資源享有的均衡化、平等化難度增加。所有這些，都或多或少影響著作為首都的北京市的正常發展。

王：所以說，城市發展要尊重其自身的內在規律，包括自然、經濟、社會、人文、行政五大運行體系的互為補充和平衡、協調，不能為單一的政治需求所左右，也不能為長官意志、行政權力所干擾。城市有其獨特的自身定位，過度的行政干擾，往往會使城市的各種生態鏈失序、扭曲甚至斷裂。所以，從某種意義上說，行政權力的過度干預，只能是城市發展的羈絆和人類資源的浪費。

二

葉：但是，縱觀當今中國大陸城市發展，地方行政干預、各種權力影響，很大程度上主導著城市的規劃決策、項目實施。雖然不乏尊重客觀規律、符合科學原理的口號，但實踐中的南轅北轍依然存在。

王：也許這就是我國大陸城市發展中出現諸多誤區的原因所在。城市發展，無論從理論上，還是在實際操作中，都應自成體系，其不但應具有獨立的定位權、規劃權、運行權，還應該擁有獨立的對外輻射與接納權，只有這樣，城市才可能發揮獨特優勢，才能把握各種機遇并產生最大效能。我國很多大城市，由于在地域上與區域首府重疊或共城，所以在城市發展上，無論是經濟的，還是文化的，或是對外交往和城市形象上，往往受到高于、強于和多于城市自身的行政權力的影響和干擾，這種影響和干擾使同區域大城市的發展無法輕裝上陣。

放眼當今世界，區域內大城市的社會發展和經濟實力超過首都或首府城市的例子比比皆是：比如加拿大的首都是渥太華，但在城市規模和經濟實力上，渥太華遠不如多倫多和蒙特利爾；再如澳大利亞，無論是經濟、還是文化抑或是教育，首都堪培拉都不能與悉尼和墨爾本相比，有些方面甚至還比不上布里斯班和珀思。當然這里面有歷史原因，但總的來說，還是取決于城市功能定位。中國也不乏其例，比如南京之于蘇州、濟南之于青島、福州之于廈門、合肥之于蕪湖、沈陽之于大連等。

葉：實際上，這種區域大城市經濟實力或社會影響力超越首府的狀況似乎不難理解，一個國家的首都或一個地區的首府，它們的主要功能還是體現在行政運行能力上，比如美國的華盛頓、巴西的巴西利亞、瑞士的伯爾尼等，這些城市無論是在經濟，還是在文化抑或是國際交往上，在各自的國家內都算不上是一線城市。比如，伯爾尼只有15萬左右人口，很大一部分還是外國駐瑞機構的使節人員，在工商業和國際上的知名度遠不如日內瓦和蘇黎世，但并不因為是首都，就一定要在經濟文化、教育科研、對外交往等方面都充當國家龍頭，好像是非如此不足以堪稱首都似的。

王：多年前，我在加拿大考察時發現，其首都渥太華位于文化之都多倫多、經濟中心蒙特利爾、東北名城魁北克的大三角輻射中心，與三個城市分別相距200公里左右。如果以城市人口論規模，渥太華只能算是一個“縣級市”，因為它僅48萬人口，而多倫多是250萬人口，蒙特利爾是160萬人口，魁北克是490萬人口。但渥太華的城市功能非常明確，主要是滿足首都行政、安居之需。國外首都或首府與同區域大城市的不同，在于他們功能定位上的相異：首府主要就是滿足行政功能的需要——小而單一，包括適合的商業、辦公、會議、交通、居住、學習等；大城市則按自身定位、內在規律協調發展，可能是經濟中心城市、國際商貿城市、區域港口城市，也可能是國家金融中心城市、國際綜合大都市，或者是旅游城市、文化古都、宜居之城等等。

根據有關專家研究，中國的首都應該遷至京津大都市圈的某個中小城市，或者到長江中下游流域找一個宜居、環保、生態的中小城市，如此干擾小、方便輻射全國。而各區域（省、自治區）的首府也應該相應地退出所在的省（自治區）首府城市，讓原本首府所在大城市按自身規律無干擾地健康發展，真正成為國家、區域的經濟、社會文明的高地、輻射的源頭、推進的動力、引領的風標。

三

葉：2012年2月，在住房和城鄉建設部發布的《全國城鎮體系規劃》中，確定了北京、天津、上海、廣州、重慶為國家中心城市，沈陽、南京、武漢、深圳、成都、西安為國家區域中心城市。專家學者認為，從國家層面肯定了中心城市的引領、輻射、集散功能，對地區的社會發展具有重大意義。

王：我個人覺得應該培育更多的國家直轄市，或者說是新直轄市、準直轄市、類直轄市等，形成國家層面的多級經濟戰略支撐網絡，使城市真正成為國家、區域經濟、社會文明的高地。

1949年以前，中國曾有12個直轄市：南京、上海、重慶、漢口（今武漢）、青島、大連、沈陽、哈爾濱、西安、北平（今北京）、天津、廣州。按照中國大陸現階段城市發展的水平，我認為按區域可以設置32個直轄或準直轄市：

東部15個，北京、上海、天津、南京、蘇州、杭州、寧波、沈陽、大連、長春、哈爾濱、濟南、青島、福州、廈門；南部5個，廣州、深圳、貴陽、昆明、南寧；中部7個，武漢、長沙、鄭州、合肥、石家莊、南昌、太原；西部5個，重慶、成都、西安、蘭州、烏魯木齊。

由于直轄、準直轄、類直轄的城市，一般將歸屬中央直接管理，因此，國家和地方在相關城市直轄之前，應共同為其所在地區培育對應的、可在一定程度上替代被直轄城市的新的地方性支柱城市，形成更多直轄與地方新替代城市，從而對各地方發展起雙重支撐作用。

新直轄城市和替代型地方支柱城市，將使我國短期內在城市總量不可能大規模增加的情況下，實現城市布局、實力、輻射面的相對均衡化，進而促進國家東中西發展的總體均衡化。

葉：你這是一個很新穎也很有前瞻性的地域戰略思考，我還是第一次聽到。十多年前，曾有人提出一個“省域副中心城市”的戰略構思，這個構思的基礎是當時一些省份都有一個或兩個經濟發展水平超越省府的城市，如蘇州（GDP超過南京50%），青島（GDP超過濟南30%）等，而且無論是地理位置還是交通條件，都起到了一個省級副核心城市的作用。今天，這個“省域副中心城市”的戰略構思已得到朝野一致的認可。但是你現在提出的這個擴充直轄市或準直轄市、類直轄市的構想，不知能否為社會各界所接納？或者至少有研討的價值？

王：你的第一個提問，我不敢妄下定論，但第二個提問，我覺得是可以嘗試的，這又回到了那句老話，學術研討無禁區。

我認為今后中國應有五大類城市化空間布局：1.特大城市群；2.大城市群；3.其他城市化地區（大都市區、城市圈、城市帶）；4.邊境口岸城市；5.點狀分布的中小城市和小城鎮。這五類城市空間可集中10億左右的人口，可基本滿足2030年中國人口達到14.6億的高峰值，亦可滿足城市化水平65%時對城市空間的需要。國家發改委的秘書長楊偉民表示，今后將優先開發環渤海地區、長三角地區和珠三角地區；重點發展八個大城市群：哈長沈大地區、閩東南地區、江淮地區、中原地區、長江中游地區、關中平原地區、成渝地區和北部灣地區。

就我國目前與未來相當長的一段時間而言，城市發展對梯度與結構理性的呼喚是——不同地區城市應有不同的選擇，即：東部城市意在借鑒國際、定位高端、動態調適、不斷創新，走質量型、國際化發展之路；中部城市重在吸引外資、接軌東部、加大投入、錯位競爭，走穩健型、現代化發展之路；西部城市應著眼資源優勢、基礎鞏固、接軌中部、引進東部、走基建型、小康化發展之路。

總之，要在規避以往發展的種種已知缺陷、消弭曾經或仍然存在的各式病癥、調適好抉擇的心態、理念、戰略、軌跡的基礎上，確立真正適合、有效、可續的中國城市發展的梯度與結構理性。

責任編輯：張 煒