創新型城市體制創新的多重闡釋與建設路徑

劉建寧

導讀：我國許多城市正在進行創新型城市建設，體制創新作為創新型城市建設的支撐和保障，對其進行針對性研究是非常有必要的。在對近兩年洛陽市建設創新型城市工作的梳理、總結和評價的基礎上，通過與其他一些創新型城市的對比研究和分析，洛陽市的體制創新應著眼于三個方面的規劃與管理：一是加快政府管理體制創新，實現由一般服務型政府向效能型、服務型、責任型、陽光型的現代政府轉變；二是加大企業發展機制創新，拓展民間資本公平競爭的環境及特色高新技術企業的跨越式發展；三是加強政府財政融資引導，健全以科技體制改革推進產業結構調整及戰略新興產業的發展步伐。

引言

隨著科技的迅猛發展和全球化趨勢的加快，現代國家城市形態出現了轉型，創新已經成為城市發展重要的內在動力和決定性因素，城市競爭力的提升也越來越依靠知識、人才和制度的創新驅動。2006年國務院提出了建設創新型國家的目標以來，據不完全統計，目前已有北京、上海、廣州、深圳、南京、成都等200多個城市確立了建設創新型城市的目標。

創新型城市建設從內涵上來看，主要體現在思想觀念創新、發展模式創新、機制體制創新、對外開放創新、技術創新、企業管理創新和城市管理創新等諸多方面，其中體制機制創新是創新型城市的支撐和保障。而體制機制創新是否完善，將決定一個城市能否真正成為創新型城市。對于體制的定義，學者們的各自表述或研究結果雖有差異，但都認同體制包含主體結構、權力、制度以及相互關系等要素。

綜合而言，創新型城市體制創新的內涵可概括為：是在建設創新型城市過程中，一個城市對自主創新所采取的組織方式、制度安排、組織體系和運行機制等的總稱，是表現城市系統內各創新要素相互關系的動態模式。其內容包括行政管理體制、科技體制、投融資體制、財政稅收體制、企業的管理體制、研究機構的科研體制、人才培養體制以及政策體系等方面的創新。

一、創新型城市體制創新的國內外闡釋

（一）國外對體制創新的內涵研究與分析

1.創新過程：動態演進打破經濟平衡

熊彼特第一個從經濟學角度來研究“創新”的學者，他認為創新的過程就是一種不斷打破經濟均衡的過程，經濟發展的本質就是創新。企業家實現創新需要以資本和高度發達的信用制度為必要條件。[1]與此同時，創新內涵了技術創新和制度創新，創新型城市建設的過程就是一個技術創新和制度創新相互推進相互作用的動態演進過程。[2]

2.創新績效：體現政府全面管理能力

在城市創新中，政府管理能力創新是非常重要的內容。費雷德里克森認為要構建新型的政府組織形式，政府的管理要體現其公共性，要實行民主行政。[3]J.M.朱蘭（1994）提出了政府全面管理的思想。隨后，研究者提出了六西格瑪管理法，一些城市在實踐中運用這種方法來提高政府管理水平。[4]另外一些學者對創新型城市中的低碳經濟政策和政府的績效管理創新進行了研究。[5]

3.創新衍變：競爭優勢轉向綜合評判

James（2001）闡述了創新與城市之間的復雜性，并對5個歐洲城市的城市規模、特定經濟取向和不同而體制模式進行了對比研究。[6]世界經濟論壇和瑞士洛桑國際管理開發學院的體制優勢理論觀點認為，在資源稟賦意義逐漸減退的情況下，競爭力優勢理論的研究應轉向層次更深入的體制性方面，其中包括國際化、政府管理、金融體制、公共設施、企業管理、科學技術、國民素質、服務水平等的綜合評判。[7]

（二）我國對體制創新的問題研究與分析

1.制度滯后：測評機制鉗制創新發展

陳忠（2006年）反思了我國城市發展中的諸多問題，認為城市制度不完善是我國城市發展滯后的重要原因。[8]賈根良等（2008年）認為現在的國家創新能力測評研究忽視了影響創新能力形成的制度、組織和文化等更深層次的體制性因素。[9]李錦宏等（2010年）認為應從構建有效政府、推進政府管理創新、推進國有企業股份制改革、優化科技資源配置、縱深推進教育改革、穩定增加就業機會、統籌城鄉發展等多個方面實現城市體制創新。[10]范旭等（2007年）認為有效的市場機制和合理的政府作用是推動城市創新的基本力量，因此必須加快公共服務型政府建設，樹立創新觀念，改革政府機構，提高政府的工作效率，使政府職能的轉變服務于創新型城市建設需要[11]。劉云甫等（2011年）認為政府應在管理法制化、管理組織扁平化以及管理方式柔性化等方面進行創新。[12]

2.理念滯后：制度設計缺乏熟思審處

李國杰（2011年）認為我國對科技資源的分配管理和科技評價體系的制度設計不成熟，需要解決我國大科研方向如何確定、誰來承擔重大科研課題、科技經費如何分配、做得好不好如何判定等問題。[13]賴志杰（2010年）認為應從完善頂層機制設計、轉變政府職能、加強人才培養以及緊跟市場規則等方面入手進行科技管理體制創新。[14]張文雷等（2010年）通過分析我國16座城市的科技體制與科技研發密集度相關的數據，提出構建創新型城市要加強對城市科技創新資源的整合力、控制力和科技創新的輻射力，打造科技戰略資源的匯聚中心，實現城市科技功能升級，充分發揮各自優勢，打造自身獨特的創新型城市模式。[15]

3.人事滯后：政策缺位制約人才優化

福建省人民政府發展研究中心課題組（2011年）提出創新政策體系應從法律法規、科學技術、金融保障和人才培養、信息平臺等方面進行構建，政府要努力營造良好的政策和市場環境，進一步制定有針對性的財政稅收政策、金融政策、政府采購政策、技術引進及知識產權等相關政策，并能夠靈活運用、積極補充和不斷完善，促進企業成為技術創新主體。[16]姚志文（2011）對人才創新體制進行了研究，認為人才戰略創新是創新型城市的最優途徑，要把人才作為推進城市轉型升級和創新發展的關鍵因素，包括創新人才資本投資、創新人才結構調整、創新人才管理機制和開發體制。[17]

4.配套滯后：城市經驗亟待拓展視野

此外，徐尚昆（2011年）深入探究北京城市建設制度創新的獨特形態和發生機制，挖掘出北京城市建設中具有一般性、普遍性和可擴展性的制度創新經驗。[18]張厚明等（2010年）對深圳在建設創新型城市的過程中的科技創新、政府管理體制創新及經濟體制改革創新方面進行了研究。[19]中共南京市委黨校課題組（2008年）認為南京市政府在構建城市創新體系、推動創新資源向企業集聚、提高企業自主創新能力等方面取得一定成效，但還存在著制度之間的配套和協同不夠、制度的前瞻性和擴展性不強、制度的針對性和有效性不足等問題。[20]

根據文獻綜述，目前關于創新型城市體制創新的研究還存在諸多的不足。首先，相關研究論文數量少，有針對性的、全面、系統、深入的研究則更少，大多學者研究的重點是在創新型城市的理論、評價以及實踐，研究內容只是部分涉及了體制創新。其次，在研究方法方面，可能是由于制度、體制的特殊性，大多數論文涉及的是定性的研究方面，而甚少定量研究方面。因此，筆者認為今后對創新型城市的研究，在研究方向方面，學者應加大對體制創新的研究力度；在研究方法方面，可以嘗試把制度、體制和機制的一些定性評價指標用定量的方法加以描述。

二、創新型城市體制創新的洛陽實踐領域

自2010年洛陽市被科技部確定為國家創新型試點城市以來，全面加強創新平臺和創新載體建設，積極推進產學研軍一體化融合發展，強化科技和金融相結合，積極發展科技服務業，扎實推進創新型試點城市建設工作，在下面五個領域進行了積極的體制創新。

（一）行政管理領域的體制創新

成立了以市長為組長的洛陽市建設國家創新型試點城市工作領導小組，積極推進創新型城市建設的各方面工作。先后出臺了《洛陽市推進產業轉型發展創新型經濟的意見》、《洛陽市信息產業發展專項資金管理暫行辦法》、《洛陽市人民政府實施標準化戰略獎勵辦法》、《關于引進海外高層次人才的實施意見》等多項政策，為洛陽創新創業營造了良好的氛圍。

（二）科技產業領域的體制創新

一是以光機電、信息服務、智能制造、創意設計、生物醫藥等產業為發展重點，大力推進專業化科技園區建設。二是初步形成了梯次合理的企業創新研發平臺，全市國家、省、市各級研發中心數量已達200多家。三是加快技術創新聯盟的建設，組建了國家耐火材料產業技術創新聯盟，擁有五個技術領域的創新聯盟正在籌建。四是大力推進軍民融合，建立產學研軍戰略聯盟，科研院所、企業與駐軍大單位共同簽訂了資源共享、技術合作的技術協議。

（三）投融資領域的體制創新

自2008年成立科技投資擔保公司以來，在環保、機電、太陽能、生物制品、多晶硅等領域幫助解決了洛陽市數十家科技型中小企業資金短缺的難題。2012年多次召開銀企洽談會，開展知識產權質押融資，通達電纜、隆華傳熱、北方玻璃、中信重工等4家高新技術企業成功上市。

（四）稅收財政領域的體制創新

認真落實企業研發費用加計抵扣優惠政策，2009～2010年，洛陽市企業研發項目加計抵扣共減免企業所得稅4.23億元。在2012年的《關于加強科技創新深化國家創新型試點城市建設的意見》文件中，又特別強調了在落實與完善政策體系過程中，要確保企業技術研發經費加計扣除等優惠政策的落實到位，并對研發中心承擔的國家或省科技計劃項目，給予一事一議等特別支持。

（五）人才培養領域的體制創新

一是加快高端創新創業人才的引進和培養。2011年新增中原學者1人、河南省院士工作站5個。全市“中原學者”的人數達到4人，以科技領軍人才為核心的省級科技創新團隊達到17個；在企業、高校和科研院所建設“河南省院士工作站”14家，引進省內外兩院院士17名。二是加快新興產業專業技術人才的培養。加大對電子信息、物聯網、動漫、生物醫藥等新興產業的專業技術人才培養，積極鼓勵高等院校開設此類新專業，新設6至8個政府公益性公共實訓平臺。三是組織開展“百千工程”行動計劃。截止2011年，共幫助企業制定專項技術創新規劃50個，引進科技成果和技術2253項，幫助企業解決重大技術問題319個，爭取市級以上科技計劃項目60項，形成專利575件，為企業新增銷售收入10.2億元，有效地推進了產學研融合發展。

三、創新型城市體制創新的評估體系構建

洛陽市的創新型城市體制的創新實踐，已經為綜合創新型城市體制創新評價指標體系的構建，帶來了實證性的有效案例，這對于研究和培育城市的創新體制提供了可以考量的分析個案。在轉型期城市新一輪增長極的極速發展過程中，探究城市體制創新評價指標體系，無疑是為城市的公共服務供給指出了消除城市發展危機、提高城市環境質量、滿足當地居民生活需求的協同道路，因此，這樣的研究在一定意義上反映的是城市內生式的跨越式發展，體現的是統籌思想下的規劃實踐。

（一）洛陽評價指標體系的構建思路

現在國內外有關創新型城市評價指標體系研究的文獻較多，而有關創新型城市體制創新評價指標體系的研究卻基本上是空白。因此，洛陽市的相關課題組在創新型城市研究文獻調研的基礎上，通過實地調研、座談會、專家研討會等形式開展了大量的基礎性研究工作。

第一，對體制創新的內涵和特征進行研究，通過對國內外典型的創新型城市進行分析和研究，提煉出具體的體制特征和模式，為評價目標和設計評價指標提供參考。

第二，對國內外創新型城市評價文獻進行了分析，從中找出與體制創新相關的評價指標并進行歸納總結。

第三，對國內一些創新型城市進行實地調研，并組織研討會和專家座談會，對創新型城市的體制創新進行研討。

第四，考慮洛陽市的具體實際情況，選取一定針對性的指標，以體現洛陽的既有特點。

第五，遵循指標體系的一些基本原則，如科學性原則、系統性原則、可比性原則和指導性原則等。

（二）洛陽評價指標體系的構建原則

通過對體制創新和創新型城市評價指標體系的研究，在參考專家意見的基礎上，按照指標構建的原則編制了一個評估體系。

各個指標權重的確定是評價工作的一個重點，由于每個指標的重要性不同，需要賦予每個指標不同的權重。這里采用層次分析法（AHP）來確定，結果見表1。

在評價指標體系中有的指標數據可以通過一些渠道獲得，如政府的科技投入、金融的支持力度等的數據主要來源于《中國城市的統計年鑒》、各試點城市（區）的統計年鑒和其上報的數據；而有的指標數據無法直接獲得，如政府的誠信度、透明度和辦事效率等，其數據的主要來源是專家的經驗數據。由于存在一些主觀的因素，因此模型采取模糊綜合評價法來評價。

模糊綜合評價法應用的一般過程，首先是建立影響評價對象的評價指標集和相應評價等級集，然后建立隸屬度矩陣，最后通過對權重和隸屬度矩陣的合成運算，得出評價對象的總體得分。

在本文中，評價指標集為評價體系中的19項指標，評價等級集設置為差、一般、良好三個級別，對應分值設分別為50、70和90；在隸屬度的計算中，其定量指標直接利用梯形隸屬度函數計算得到，而定性指標則采用專家評判法獲得。

（三）洛陽評價指標體系的創新評價

為了橫向比較洛陽市創新城市體制創新的實際水平，這里選取我國10個創新型城市作為樣本，計算所需數據部分來自統計年鑒，另一些來自專家的經驗數據，依據上面評價體系和模型，最終計算結果見表2。

從表2可以看出，洛陽市創新型城市建設中體制創新方面在10個城市中排名靠后，特別是在企業發展體制、科技體制等方面還存在諸多不足，需要加快改革的步伐，不斷創新思路，實現城市建設質的突破。

四、創新型城市體制創新的規劃管理策略

在對近兩年洛陽市建設創新型城市工作的梳理、總結和評價的基礎上，通過與其他一些創新型城市的對比研究和分析，洛陽市的體制創新應從以下幾個方面進行規劃與管理。

（一）加快政府管理體制創新，實現由一般服務型政府向效能型、服務型、責任型、陽光型的現代政府轉變

可以將企業管理創新的一些先進理念融入到政府創新中，建立與企業相似的政府創新機構，加強政府人才隊伍建設，增強政府的自主創新能力。行政管理創新的另一重點就是要完善政府的政績評估體系和問責制度，保證政府在推動自主創新的整個過程中，尊重市場規律和科學規律，做到不缺位、不錯位、不越位。同時圍繞建設創新型城市這一主題，培養建立起一支學習型、創新型的公務員隊伍，并探索建立與創新型城市觀相適應的領導干部績效考核機制。

（二）加大企業發展機制創新，拓展民間資本公平競爭的環境及特色高新技術企業的跨越式發展

首先，著力拓寬民間投資的領域和范圍，鼓勵和引導民間資本進入交通電信能源基礎設施、市政公用事業和保障性住房建設等領域，參與發展文化、教育、體育、醫療、社會福利事業。同時對企業稅制進行改革，減輕企業不必要負擔，增強企業的活力，營造公平競爭的環境，增強市場主體活力。

其次，持續加大對高新技術企業培育的工作力度。圍繞高新技術改造提升傳統產業和戰略性新興產業培育，逐步建立先進制造、新材料、生物醫藥等洛陽市優勢特色高新技術產業。同時謀劃一批重大戰略性新興產業項目，著力引進一批科技含量高、帶動作用大、市場前景好、經濟效益好的優質項目，啟動實施一批研發、產業化和市場推廣等重大項目專項，推動新興產業壯大和實現跨越式發展。

（三）加強政府財政融資引導，健全以科技體制改革推進產業結構調整及戰略新興產業的發展步伐

首先，加快推進產學研軍融合發展。包括加快科技體制改革的步伐，加快科研院所、高等院校的科技人才資源開放步伐，制定優惠政策鼓勵高端科技人才創新創業，推動國家、省級重點實驗室開放，同時加大科技人才引進力度，以提高科技成果的轉換效率。

其次，加大財政扶持力度，使財政科技投入增幅高于財政經常性收入增幅。建立和完善公共科技投入機制，調整、優化投入結構，加快建立以財政投入為引導、企業投入為主體、社會投入為補充，多元化、多渠道、高效率的科技投入體系。同時要改革政府科技投入的管理方式，建立健全競爭、監督、制約機制和嚴格的科技經費投入責任制。

再次，加強科技金融工作。鼓勵和支持中小高新技術企業利用中小板、創業板市場上市融資，創造條件支持企業發行債券，引導金融機構加大對科技企業信貸資金支持力度，積極開展科技擔保、知識產權質押、租賃融資、產業鏈融資等新型融資模式。

最后，建立完善科技項目系統評估體系。通過建立一個動態發展的、不斷充實的專家庫和客觀、全面的項目評價指標體系，實現對科技項目的有效評估。同時，強化項目中后期評估機制，解決當前“重立項、輕管理”的問題，對已驗收科技項目的實施效果進行評估，并加強企業、研究機構等單位的科技信用管理，健全城市的科技信用管理體制。

說明：本文系國家科技部科技專項“洛陽市建設國家創新型城市體制機制研究”基金項目。

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責任編輯：張 煒