關(guān)于民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的幾點思考

仲相

我國《民事訴訟法》僅規(guī)定檢察機關(guān)有權(quán)對民事審判活動進行監(jiān)督，而沒有規(guī)定對民事執(zhí)行活動進行監(jiān)督，因此，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督成為一個頗具爭議的話題。最高人民法院、最高人民檢察院于2011年3月10日聯(lián)合發(fā)布實施《關(guān)于在部分地方開展民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督試點工作的通知》（高檢會[2011]2號，以下簡稱《試點通知》）對民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的監(jiān)督范圍、啟動程序、制約機制等做出嚴格限定，這一理性、嚴謹、穩(wěn)妥的態(tài)度為檢察院、法院相互協(xié)調(diào)、相互監(jiān)督共同規(guī)范民事執(zhí)行行為提供了良好制度基礎(chǔ)。本文擬結(jié)合《試點通知》的相關(guān)規(guī)定及司法實踐經(jīng)驗，對民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的部分問題作初步研究。

一、民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的目標

關(guān)于民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的目標，有學者將其歸納為三點：“支持、糾錯和共進”。筆者同意這一觀點，并且認為“支持執(zhí)行”是第一位的，是首要任務，“規(guī)范執(zhí)行”是補充性的，旨在“規(guī)范執(zhí)行”的同時，實現(xiàn)“支持執(zhí)行”。維護司法權(quán)威、提高司法公信力是民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的終極目標。

（一）支持執(zhí)行

民事審判中人民法院和人民檢察院要分工負責、互相配合、互相制約。人民檢察院對人民法院民事執(zhí)行活動實施法律監(jiān)督，不能簡單地理解為是我令你行的單向制約和糾錯，而是監(jiān)督之中有支持和合作，這是由我國目前的執(zhí)行工作現(xiàn)狀所決定的。而且部分基層法院和檢察院在民事執(zhí)行檢察監(jiān)督方面的實踐探索已經(jīng)證明了這一點。

目前，我國執(zhí)行工作面臨的兩大難題：一是執(zhí)行難；二是執(zhí)行亂，其中“執(zhí)行亂”是“執(zhí)行難”的重要原因之一。《中共中央關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)<最高人民法院黨組關(guān)于解決人民法院“執(zhí)行難”問題的報告>的通知》（中發(fā)[1999]11號）中將“執(zhí)行難”概括為四句話，即“被執(zhí)行人難找，執(zhí)行財產(chǎn)難尋，協(xié)助執(zhí)行人難求，應執(zhí)行財產(chǎn)難動”。應當說，“執(zhí)行難”的這幾種表現(xiàn)現(xiàn)在還依然存在。但從這十年的執(zhí)行工作實踐來看，“執(zhí)行難”還不僅僅限于這四種表現(xiàn)，筆者認為，還需要增加兩種表現(xiàn)，即：“特殊主體難碰，特殊財產(chǎn)難分配”。其中，以“特殊主體難碰”最為突出，即公權(quán)力濫用所導致的“執(zhí)行亂”已成為“執(zhí)行難”的重要成因之一。

《信訪簡報（涉法涉訴信訪問題專刊）》63期“特殊主體不執(zhí)行和干預執(zhí)行信訪問題分析”一文中，群眾來信來訪反映地方政府及其有關(guān)部門、特定企業(yè)、農(nóng)村基層自治組織、人大代表、社會團體等特殊主體不履行生效判決的，占民事執(zhí)行信訪問題的14%；反映因地方或者部門保護主義，阻礙、干預執(zhí)行的，占4%。即使在全國集中清理執(zhí)行積案專項活動中，大量涉政府執(zhí)行案件解決了，也幾乎全部是通過協(xié)商解決的，而通過法定的強制執(zhí)行手段解決的幾乎沒有，這也從另一個方面印證了特殊主體的案件難碰以及司法公信力不夠的問題。面對這樣的難題，單靠法院一家是不能解決的，必須調(diào)動包括司法系統(tǒng)本身在內(nèi)的社會各方面的資源和力量，多管齊下，集體合圍，加大被執(zhí)行人不履行法律文書確定義務的成本和代價，使被執(zhí)行人感受到法律和道德的威懾力，從而自動履行生效法律文書確定的義務。因此，在這種形勢下，檢察機關(guān)監(jiān)督的重點，不是助長惡意逃債之風的蔓延，也不是削弱人民法院的司法公信力，而是應當運用法律監(jiān)督機關(guān)的職能和影響，支持和幫助法院搞好執(zhí)行工作，致力于削減執(zhí)行工作的不當干預，尤其是排除特殊主體對法院執(zhí)行工作的干擾和阻撓，徹底實現(xiàn)生效法律文書所確定的權(quán)利義務。

《試點通知》第5條規(guī)定：“對于國家機關(guān)等特殊主體為被執(zhí)行人的執(zhí)行案件，人民法院因不當干預難以執(zhí)行的，人民檢察院應當向相關(guān)國家機關(guān)等提出檢察建議。”上述規(guī)定正是基于我國民事執(zhí)行的特殊現(xiàn)狀而做出的專門性規(guī)定，有利于檢察機關(guān)發(fā)揮其權(quán)威力量并與人民法院合力實現(xiàn)“支持執(zhí)行”這一重要目標。但較為遺憾的是，《試點通知》對人民檢察院發(fā)出檢察建議的啟動條件規(guī)定不明，建議進一步明確對于國家機關(guān)等特殊主體為被執(zhí)行人的執(zhí)行案件，人民法院因不當干預難以執(zhí)行的，人民法院可書面建議由同級人民檢察院向相關(guān)國家機關(guān)提出檢察建議。對于相關(guān)國家機關(guān)級別較高的，也可通過上一級人民法院書面建議上一級人民檢察院向相關(guān)國家機關(guān)提出檢察建議。

（二）規(guī)范執(zhí)行

若造成“執(zhí)行難”的原因是執(zhí)行法院的消極執(zhí)行、違法執(zhí)行，且當事人已經(jīng)窮盡了法院內(nèi)部監(jiān)督以及執(zhí)行救濟等方式之后，檢察機關(guān)可以依申請對民事執(zhí)行活動予以監(jiān)督，發(fā)揮其“糾錯”功能。但是，這種“糾錯”不是無視民事執(zhí)行程序自身的規(guī)律和基本構(gòu)造，顛覆既有的民事執(zhí)行制度，全部推到重來，而是應該奉行克制、謙抑的原則。否則，可能會被少數(shù)企圖阻礙執(zhí)行的人不當利用，出現(xiàn)動不動就要停下來“糾錯”的現(xiàn)象。執(zhí)行程序?qū)⒖赡芤虼俗兊萌唛L復雜，執(zhí)行工作也將可能因此停滯不前，這不僅不利于解決“執(zhí)行難”，反而會嚴重影響執(zhí)行的效率，在一定意義上說反而會加劇“執(zhí)行難”，這與引入民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的初衷是背道而馳的。需要特別注意的是，“糾錯”準確的說是一種提議糾錯權(quán)，或者說是程序啟動權(quán)，是按照法律監(jiān)督的程序向法院提出自己的主張和看法，由法院審查認定并糾正其違法行為，以達到法律監(jiān)督的目的。

關(guān)于“糾錯”的方式，《試點通知》第3條規(guī)定：“人民檢察院對符合本通知第二條規(guī)定情形的民事執(zhí)行活動，應當經(jīng)檢察委員會決定并通過提出書面檢察建議的方式對同級或者下級人民法院的民事執(zhí)行活動實施法律監(jiān)督。”采取檢察建議書的形式主要是考慮到這種方式之前有過先例，而且適用范圍較為廣泛，既可以適用于對執(zhí)行行為的監(jiān)督，也可以適用于對執(zhí)行裁定的監(jiān)督。

（三）維護司法權(quán)威、提高司法公信力

追求司法公正既是檢察機關(guān)實施執(zhí)行檢察監(jiān)督的基點，也是法院民事執(zhí)行所要達到的目標；司法權(quán)威既包括法院的審判、執(zhí)行權(quán)威，也包括檢察機關(guān)的檢察權(quán)威，維護司法權(quán)威是維護檢法兩院的共同權(quán)威。生效法律文書得不到執(zhí)行，不僅損害的是當事人的合法權(quán)益，更是對司法權(quán)威和司法公信力的嚴重損害。因此，檢法兩家應當通過執(zhí)行檢察監(jiān)督實現(xiàn)良性互動，共同維護司法公正，提高司法權(quán)威。

二、民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的原則

（一）執(zhí)行問題的復雜性決定了檢察監(jiān)督的謙抑性 我國的執(zhí)行問題并不是單純的法律問題，而是社會變革的一項社會問題，絕非僅依靠引入檢察監(jiān)督就可以解決的。“執(zhí)行難”作為我國市場經(jīng)濟發(fā)展不成熟的產(chǎn)物，在我國市場經(jīng)濟發(fā)展的過程中，將是一個長期存在的問題。對執(zhí)行檢察監(jiān)督寄于過高的期望是不恰當?shù)模撤N意義上也是有害的。

（二）權(quán)力導致腐敗的普遍原則決定了檢察監(jiān)督的謙抑性

“權(quán)力導致腐敗，絕對的權(quán)力導致絕對的腐敗。”“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。”這不僅適用于被監(jiān)督者，也同樣適用監(jiān)督者。尤其是現(xiàn)在的中國處于一個變革時期，權(quán)力不規(guī)范操作是社會變革中的一個普遍現(xiàn)象。真正的法治不應當全部寄托于哪一個被假設(shè)為超然清白的機關(guān)對于權(quán)力的全方位監(jiān)督。因此，我們必須意識到檢察監(jiān)督權(quán)可能被濫用的危害性，認識到民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的局限性。

正是基于上述考量，《試點通知》從以下三個方面對民事執(zhí)行檢察監(jiān)督權(quán)進行了限制：（1）對人民檢察院可以實施法律監(jiān)督的民事執(zhí)行行為作列舉性規(guī)定；（2）明確規(guī)定“人民檢察院對民事執(zhí)行活動進行法律監(jiān)督，應當依法履行職責，不得濫用監(jiān)督權(quán)力；檢察人員違法行使職權(quán)的，應當追究責任人員的紀律和法律責任”；（3）賦予人民法院對于檢察監(jiān)督行為的反向監(jiān)督權(quán)，規(guī)定：“人民法院發(fā)現(xiàn)檢察監(jiān)督行為違反法律或者檢察紀律的，可以向人民檢察院提出書面建議。人民檢察院應當在收到書面建議后一個月內(nèi)作出處理并將處理情況書面回復人民法院；人民法院對于人民檢察院的回復有異議的，可以通過上一級人民法院向上一級人民檢察院提出。上一級人民檢察院認為人民法院建議正確的，應當要求下級人民檢察院及時糾正。”

（三）民事權(quán)利的私權(quán)性決定了檢察監(jiān)督的謙抑性

民事執(zhí)行活動往往涉及當事人對自己權(quán)利的處分，這種處分屬私權(quán)性質(zhì)，如果沒有損害到國家利益、社會利益或第三人利益，法院一般應尊重當事人的處分權(quán)，檢察機關(guān)同樣如此。因此，檢察監(jiān)督應當是被動的，補充的，依當事人的申請?zhí)崞鸬摹１局@一理念，《試點通知》明確規(guī)定人民檢察院在“當事人、利害關(guān)系人”提出申請時才能實施檢察監(jiān)督，換言之，人民檢察院不得依職權(quán)啟動民事執(zhí)行檢察監(jiān)督程序。