遼寧的棚改經驗

下午4點，姜輝三層朝南兩室一廳的家依然十分亮堂，像小區的名字“陽光園”一樣灑滿了陽光。

姜輝家住鐵嶺市廣裕街陽光園五區，原平房居住面積為35平方米，搬遷到樓房后面積增加到44.96平方米。搬遷后增加了10多平方米，個人共繳納2.7萬元。

像老姜這樣改善了居住條件的搬遷戶在遼寧共有70.6萬戶。

2005年初，遼寧省在全國率先開始大規模改造城市及國有工礦棚戶區，4年改造完成1萬平方米及以上的城市集中連片棚戶區2910萬平方米，新建成套住宅建筑面積4400多萬平方米，改善了70.6萬戶、211萬人的住房條件。相當于聯合國對貧民窟改造提出的千年發展目標年均總量的近兩倍（包含中國在內的全球目標）。

2012年12月13日，中國社會科學院財經院、聯合國人居署全球監測與研究部聯合課題組在京發布“城市化進程中低收入居民住區發展模式探索——中國遼寧棚戶區改造的經驗”研究報告，遼寧省棚戶區改造經驗亮相臺前。

老孟搬遷

“在這里生活40多年了，一天比一天好……”記者眼前的孟慶祿，雖難掩歲月滄桑，但言語間盡是平和與滿足。局促不堪的棚戶歲月已成為封存在記憶中的黑白底片：一間25平方米依山而建的簡易房，父母拉扯5個孩子長大。

在孟慶祿的記憶里，這25平方米的家曾彌足珍貴——當時一家能獨占一間公房可是件相當體面的事情。然而隨著孩子們不斷長大，原本就不大的小平房愈發擁擠不堪。

姐姐哥哥先后搬離小平房，孟慶祿和父母留了下來。1979年父親去世，1982年孟慶祿結婚，1986年女兒出生……1990年以后房子就不行了，透風漏雨，勉強湊合著住；1996年夫妻倆下崗回家，依靠家里開的小賣店維持生計。

那些日子，“家”是一個想起就揪心的字眼。房子越來越差，下雨天，鍋碗瓢盆都用來接雨水，整間房子像個日雜門市部。

2005年，孟慶祿一家終于盼來了動遷的消息。雖然孟家處境艱難，但政府扶持力度很大，孟慶祿的顧慮一個個都消除了。動遷時家里又買了一套25平方米的房子，加上原有的25平方米簡易房，住房面積有50平方米了。買新房花了6000元，加改產權證400元，一共花了6400塊就住上了嶄新亮堂的樓房。

這不單是一個家庭的跨越。孟慶祿說，他覺得自己現在才真正融入了城市生活。

像孟慶祿這樣的低收入棚戶區居民，在全球數量眾多。聯合國人居署報告顯示：2010年世界貧民窟人口接近全球城市人口的1/4，已達到8.276億人，且還在迅猛增加。

融資廣開門路

低收入住區改造的最大障礙是資金短缺。遼寧省棚戶區改造通過“多方融資”、“動態平衡”兩大利器，成功破解了這塊堅冰。

從2005年棚改伊始，遼寧省各級政府就在多方籌措資金，開辟融資渠道，最后的方案是：政府補貼一塊、政策減免一塊、企業籌集一塊、個人集資一塊、市場運作一塊、銀行貸款一塊、社會捐助一塊、單位幫助一塊、工程節省一塊，被概括為“九個一塊”。

這“九個一塊”分三大類：政府、市場和社會。整個架構中，政府渠道資金占比大約38.67%，社會渠道資金5%，市場渠道資金約56.33%，其中由政府通過市場化運作獲得的資金占比5.63%～11.27%，由參與企業通過市場化運作獲得的資金占比36.33%～46.33%。政府財政支出發揮了撬動市場資金的“杠桿”作用。

2005—2010年，遼寧省在短時間內建構了包括中央、省級和各市的財政支持，以國家開發銀行為代表的金融支持，有效的市場化運作和廣泛的社會參與在內的融資平臺，動員各方面資金總額達732.46億元。

“土地紅利”要保障民權

融資得法之外，遼寧棚戶區改造的土地紅利功不可沒。“土地紅利”是土地資本化得到的紅利，主要指土地運作以及資本化所獲的增值收益。

“土地紅利不但與中國的發展與改革如影相隨，一直是中國城鎮化發展的動力之一，而且在未來較長時期內，仍然是我國加快工業化和城市化進程的積累資金。”中國社會科學院城市與競爭力研究中心主任倪鵬飛向《中國經濟周刊》記者分析。

通過棚改，環境的改善和設施的完備極大地提高了土地價值，帶動了房地產等投資。2006—2008年，鞍山市棚戶區土地均價由原先的500元/平方米增加到2000元/平方米。累計取得土地出讓金超過140億元，比過去增長數十倍。

遼寧棚改后，接近97%的改造區居民都擁有了完全產權住房，戶均住房面積由棚改前的38平方米增加到改造后的57平方米。

“在公平、公開、公正的前提下，面向社會招標拍賣掛牌，使得相當規模的土地交易資金成為棚改建設資金。”倪鵬飛向《中國經濟周刊》總結，用“土地紅利”圓低收入者的住房夢，政府讓“利”于民是前提，運用政府主導、市場運作的靈活土地運作模式是關鍵，統籌規劃土地資源是保障，保障民權為本是低收入住區治理的核心價值。

美國國家公共管理科學院院士、世界知名城市與區域規劃專家愛德華·布萊克利在考察了遼寧棚戶區改造后評價：“在全球化的進程中，遼寧棚戶區改造的實踐為新興國家和許多發達國家提供了寶貴經驗。人們不必為了新工作而到處漂泊，國家合理而適宜的政策能夠使老城市重現生機，減少人力物力的浪費。”