城鎮(zhèn)化與土地制度改革

今年以來，全國掀起一場城鎮(zhèn)化討論的熱潮。城鎮(zhèn)化要可持續(xù)發(fā)展，繞不開土地制度改革。

用地結(jié)構(gòu)和地價(jià)扭曲

農(nóng)村土地（農(nóng)地）屬于農(nóng)民集體所有，城市土地（市地）歸國家所有，這是目前中國土地所有制的基本結(jié)構(gòu)。根據(jù)規(guī)定，村社集體成員擁有農(nóng)地農(nóng)用下的使用、收益和轉(zhuǎn)讓的權(quán)利。農(nóng)地轉(zhuǎn)市地時(shí)，市縣政府負(fù)責(zé)征收和轉(zhuǎn)讓，土地增值收益歸地方政府獲得、使用與支配。城市土地則是用地單位（地方政府、企業(yè)、單位等）擁有規(guī)劃控制下的使用、收益和轉(zhuǎn)讓權(quán)。因此形成城市和農(nóng)村分割的二元土地制度。

在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)型過程中，由集體所有變?yōu)閲校胤秸统闪恕暗刂鳌保?dú)家壟斷了土地轉(zhuǎn)用、出讓和回收，單方面決定土地市場價(jià)格的形成機(jī)制。這種制度保證了地方政府以最低的價(jià)格、最便捷的方式、最快的速度獲得工業(yè)化、城市化所需的土地。由于農(nóng)地轉(zhuǎn)變用途，就得實(shí)行“征地”，土地非農(nóng)化的過程，就演變成土地國有化的態(tài)勢。

中國土地利用存在重大結(jié)構(gòu)性問題。主要在于保證工業(yè)用地。2003-2010年，全國工礦倉儲(chǔ)用地的年均新增量占這一時(shí)期供地量的1/3，從建設(shè)用出讓新增量來看，工業(yè)用地占比在40%-50%之間。

中國之所以能在短短30多年成為世界制造工廠，不僅得益于廉價(jià)勞動(dòng)力優(yōu)勢，更重要的是工業(yè)用地的低成本出讓。2000-2010年間全國綜合地價(jià)水平、商業(yè)地價(jià)水平和居住地價(jià)水平分別提高297%、308%、528%，而工業(yè)地價(jià)水平僅提高71%。

工業(yè)用地不但占比高，而且還是粗放式的利用，擠占了城市宜居空間。在城市內(nèi)部，工業(yè)用地占比一般在20%以上，甚至超過30%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國外15%的水平，而居住用地占比僅為30%（商品性居住占15%，廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房等占15%）。按這種用地結(jié)構(gòu)來配置資源，中國未來城市化進(jìn)程中，住房問題是沒有辦法解決的。住房問題不解決，城市化的可持續(xù)發(fā)展就沒法進(jìn)行。

土地利用率低下

在政府行政主導(dǎo)下，中國城市化以土地面積擴(kuò)張為基本特點(diǎn)。無論是直轄市、省會(huì)城市，還是地區(qū)級(jí)城市，不同級(jí)別的城市均以同心圓、同比例往外擴(kuò)張。由于政府行政主導(dǎo)，中國城市的蔓延形成自己的特色，通常換了書記就會(huì)換一個(gè)擴(kuò)張方向。比如，張書記上任城市要往北擴(kuò)，李書記來了往南擴(kuò)，牛書記來了往東擴(kuò)，王書記則向西擴(kuò)。由此導(dǎo)致城市外擴(kuò)。由于地方政府用于公益性土地配置占城市土地比重過高，近30%，導(dǎo)致城市大馬路、大廣場現(xiàn)象嚴(yán)重，土地利用率十分低下，中西部地區(qū)尤其嚴(yán)重。

城中村的法外用地是另一特征。中國有2億多農(nóng)民工進(jìn)城，這2億多人中50%住在城中村。所謂城中村，是指地方政府在征用農(nóng)地時(shí)，為使成本最低化就只征耕地，而農(nóng)民宅基地和集體企業(yè)用地因補(bǔ)償成本較高，政府就繞開，只征耕地不拆房子的結(jié)果，形成大量的城鄉(xiāng)接合部地區(qū)。隨著外地人口涌入，這些區(qū)域的農(nóng)民發(fā)現(xiàn)其剩余土地可以蓋房出租，他們就把農(nóng)業(yè)用途的土地改成“種房子”，變成大量城中村。

這些地區(qū)土地仍屬于集體所有，公共服務(wù)完全由村一級(jí)政府提供，農(nóng)民被排除在城市化進(jìn)程之外。城市化最后形成兩張皮，一是政府主導(dǎo)的城市化，二是農(nóng)民自發(fā)的“城市化”。城中村也是城市治安問題頻發(fā)的“火藥桶”，據(jù)統(tǒng)計(jì)，70%的治安問題都發(fā)生在這些地區(qū)。

另外，土地利用效率低下還表現(xiàn)為城鄉(xiāng)兩頭占地。過去的城鎮(zhèn)化是一個(gè)低成本模式，農(nóng)民進(jìn)城打工，干到45歲以后再回去種地，導(dǎo)致城鄉(xiāng)兩頭占地。目前為止，全國城市用地為4萬平方公里，農(nóng)村居民點(diǎn)用地17萬平方公里。為保證城市化的勞動(dòng)力和土地的低成本，實(shí)際上是以犧牲農(nóng)民土地的利用效率為代價(jià)的。

土地資本化帶來風(fēng)險(xiǎn)

城鎮(zhèn)化過度依賴土地，帶來地方政府的債務(wù)問題。抵押土地已成為政府償債的最重要來源，地方的債務(wù)償還對土地出讓依賴較大。據(jù)審計(jì)署調(diào)查，2010年底除54個(gè)縣級(jí)政府之外，全部省級(jí)和市級(jí)政府以及絕大多數(shù)縣級(jí)政府均有負(fù)債，且承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務(wù)為25473.51億元，占地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)額的比重為37.96%。一旦各地土地出讓收入下降，地方政府的償債能力就會(huì)快速枯竭。

現(xiàn)在地方政府融資平臺(tái)已形成“土地抵押——獲取貸款——土地收儲(chǔ)——土地抵押”的惡性循環(huán)。審計(jì)署調(diào)查結(jié)果表明，截至2010年底，融資平臺(tái)公司的政府性債務(wù)余額49710.68億元，占地方政府性債務(wù)余額的46.38%。地方各級(jí)政府已支出的債務(wù)余額中，用于土地收儲(chǔ)的就有10208.83億元，占10.62%。地方政府的還款高峰是2013-2015年，土地抵押造成地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)最后會(huì)延伸為中央銀行的金融風(fēng)險(xiǎn)。

征地帶來的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)也在不斷升級(jí)。根據(jù)國家信訪局統(tǒng)計(jì)，群體性上訪事件60%與土地有關(guān)，土地糾紛已經(jīng)成為稅費(fèi)改革后農(nóng)民上訪的頭號(hào)焦點(diǎn)，占社會(huì)上訪總量的40%。其中，征地補(bǔ)償糾紛又占到突擊糾紛的84.7%，每年因?yàn)檎鞯夭疬w引發(fā)的糾紛在400萬件。

土地制度改革迫在眉睫

土地制度改革勢在必行，但怎么改是關(guān)鍵。首先，產(chǎn)權(quán)制度要做出調(diào)整，改變集體土地和國有土地的不平等格局。保護(hù)產(chǎn)權(quán)的關(guān)鍵是，平等地保護(hù)集體土地和國有土地的產(chǎn)權(quán)。在城市化中，讓農(nóng)民平等地?fù)碛型恋禺a(chǎn)權(quán)。

其次，對城市邊界進(jìn)行界定。城市應(yīng)以建成區(qū)作為邊界，建成區(qū)內(nèi)的土地繼續(xù)保留國有，建成區(qū)以外的土地不一定要國有，如國有必須按照農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)地的辦法給予農(nóng)民市場價(jià)補(bǔ)償。同時(shí)，改變政府成為土地所有者和經(jīng)營者合一的格局。政府之所以征地動(dòng)力很強(qiáng)，因?yàn)檗D(zhuǎn)變土地用途過程中政府會(huì)成為“地主”，成為收益最大化的主體。因此，必須通過改革讓政府退回到產(chǎn)權(quán)人的保護(hù)者、土地規(guī)劃者和用途管制者的角色。

在資源配置上，要改變只有國有土地才能從事非農(nóng)建設(shè)的局面。如果只有國有土地才能進(jìn)行工業(yè)化、城市化建設(shè)，農(nóng)民集體土地就沒法參與，導(dǎo)致城鄉(xiāng)不平等。在規(guī)劃和用途管制前提下，讓農(nóng)民集體所有制土地平等地參與到工業(yè)化、城市化建設(shè)中，只要符合規(guī)劃和用途管制，不管是集體所有還是國有，都可以參與到城市化、工業(yè)化的進(jìn)程，使土地進(jìn)入市場，真正避免所有制歧視，形成城市和農(nóng)村兩種土地市場統(tǒng)一的土地市場。

再次，改革土地增值收益分配。根據(jù)全國人大網(wǎng)站信息，我國正在進(jìn)行的《土地管理法》修訂，主要是對第47條進(jìn)行修改，原來規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍，現(xiàn)在將土地原用途補(bǔ)償改為公平補(bǔ)償，但公平補(bǔ)償是什么以及依據(jù)沒有說。公平補(bǔ)償要明確兩點(diǎn)，一是非公益性用途的范圍要講清楚，二是盈利性用途的土地要遵守市場規(guī)則。

現(xiàn)在也有爭論，如果將公益性用途的征地改為公平補(bǔ)償，就是按市價(jià)補(bǔ)償，城市化就搞不下去，因?yàn)槌杀敬蟠筇岣吡恕０词袃r(jià)補(bǔ)償在認(rèn)識(shí)上現(xiàn)在有兩大誤區(qū)。第一個(gè)誤區(qū)是很多人以為現(xiàn)在的征地補(bǔ)償還是低成本的，仍是按原用途補(bǔ)償，但事實(shí)上現(xiàn)在的征地補(bǔ)償在城市化地區(qū)早已經(jīng)是在討價(jià)還價(jià)了。目前整個(gè)征地補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用已經(jīng)占到土地出讓收入的50%以上。因?yàn)橥恋厣系母街铿F(xiàn)在是按市場補(bǔ)償，所以土地上長什么東西農(nóng)民說了算。我在海南調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，一個(gè)項(xiàng)目一晚上會(huì)長出一萬個(gè)墳?zāi)梗鞯刂黧w要一個(gè)個(gè)去點(diǎn)，最后只好討價(jià)還價(jià)，結(jié)果就是誰強(qiáng)悍誰得到補(bǔ)償就多，老實(shí)人就吃虧。

第二個(gè)誤區(qū)是大家以為所有的市價(jià)補(bǔ)償都是按城市的土地價(jià)格來補(bǔ)償，事實(shí)不是這樣的。市價(jià)補(bǔ)償是按區(qū)域、用途進(jìn)行的。土地市場是用途管制的市場，一個(gè)地區(qū)的土地補(bǔ)償按照區(qū)片價(jià)來制定，農(nóng)業(yè)用地就是農(nóng)業(yè)用地的市場價(jià)格，工業(yè)用地就是工業(yè)用地的市場價(jià)格。不同地區(qū)的市場價(jià)格也不一樣，比如北京郊區(qū)補(bǔ)償幾百萬，在延安就不適用，不能偷換概念。

在土地征收時(shí)，可以學(xué)習(xí)臺(tái)灣地區(qū)區(qū)段征收制度，即城市建設(shè)和工業(yè)園用地采取區(qū)段征收。臺(tái)灣地區(qū)跟我們不一樣，他們是先征收一定比例土地如20%-30%進(jìn)行公共設(shè)施建設(shè)，再征收一定比例土地如20%-30%用來溢價(jià)，出讓收入用于建設(shè)這個(gè)地方，最后原土地所有者還剩下40%左右的土地。區(qū)段征收是通過土地所有者讓出一定土地來換取這個(gè)城市建設(shè)的空間和土地價(jià)值的上升，這種用地模式實(shí)際上是把政府解脫了，而城市建設(shè)所需要的土地和資金也解決了。

最后，因?yàn)榈胤秸蟛糠质杖肟抠u地，要解決這個(gè)問題，在未來過渡時(shí)期，政府收入應(yīng)該來自兩塊。第一塊是土地財(cái)產(chǎn)稅，對現(xiàn)在囤積的土地而不是房子征漲價(jià)稅，因?yàn)橥恋匚磥碓鲋凳找鏆w占用者所有，土地真正的收益應(yīng)該通過稅收進(jìn)入到社會(huì)，土地占用者應(yīng)將一部分增值收益交給政府。第二塊是集體建設(shè)用地進(jìn)入市場后，政府通過集體建設(shè)用地獲得一定的土地增值收入。另外，政府現(xiàn)在手上掌握大量土地，基本上是誰占誰得，政府未來應(yīng)該通過國有土地的經(jīng)營而不是賣地來保證政府獲得相當(dāng)比例的土地經(jīng)營收益。這樣既解決了政府以賣地謀發(fā)展的模式的難題，同時(shí)又保證政府日子能過下去，走城市化可持續(xù)化發(fā)展的道路。