地方官為何“怕”內參？

2012年10月，呼和浩特市建委收到假冒“全國思想政治工作委員會（中央）構建和諧社會課題組”的一份“要情通報”。

這份材料反映該市在建項目拖欠農民工巨額勞務費情況，并表示：“由于上述事宜涉及政策性強、社會影響面寬，且緊臨十八大政治敏感期，課題組暫以《要情通報》形式，首發當地黨委政府，且特別補發呼和浩特市建委，二十個工作日后，視情而定作為典型材料上報國家相關部門和領導參閱批示。”

在經歷了一番批示、聯系、疑惑、求證……復雜而折騰的過程后，4月9日，一封全國思想政治工作科學專業委員會的澄清函才讓呼和浩特市建委解脫。

地方官員“怕”內參。他們“怕”什么？

內參能“通天”

當下，各種傷害普通民眾權力和利益的案件，時有發生。普通民眾大多“有冤無處申”。

然而，一旦與“內參”聯系起來，對地方官來說，民眾的維權案件，就有了那種內心隱隱作痛的壓力感。無論曾經多么“趾高氣揚”，一旦想著即將面對國家部委以及更上頭的中共中央和國務院，話題的“性質”對地方官員來說，就發生了重大的變化。因為在他們看來，到地方調研的那些“官員型學者”，以及形形色色的“內參”，就是這種能夠“通天”的聯系機制。

在過去三年，筆者在國家發改委主管的《改革內參》任執行主編時，對多份國家重大決策咨詢性內部資料和“內參”文章總結整理后，發現除了《改革內參》個別文章外，不少內參資料都假設中央財政是取之不盡、用之不竭的，種種決策建議也會本能地寄希望于兩項因素：一是黨政官員的道德素質之提高，二是建議中央加大財政投入。至于這兩個建議是否能帶來正面效果，這些決策咨詢型文章幾乎置之不理。

媒體人諶彥輝曾這樣介紹我們的“內參”體系：“大陸官方新聞機構都有專為各級領導采寫和編譯國內外重要新聞的任務。這類新聞統稱內部參考資料，簡稱內參，大都被定為國家秘密，有多種秘密等級，只供相應級別的官員閱讀，為他們的決策提供參考。普通人沒有機會閱讀內參，一旦得到并透露給境外媒體或人士，就可能犯泄密罪而入獄。下級官員沒有得到允許而獲得或閱讀了上級官員可以閱讀的內參，也可能泄密。”

內參讓呼和浩特官員寢食難安，正因為在他們眼中，內參能夠“通天”，且“保密”。

過度闡述和過度解釋

“內參”讓地方官員心驚膽戰到什么地步，筆者可從自己的工作經歷來舉個例子：當改革陷入困境的情況下，為了推動當地改革深入持續下去，好促進市場經濟和經濟的公平正義，我曾建議一地決策咨詢委員會組織一個課題，在《改革內參》的“高層報告版”發表。沒想到，當地官員經層層轉答給我答復，怕中央領導看到“改革建議”后不滿，還是不要發了吧。

其實，大凡在內參系統中工作過的媒體工作人員，例如新華社、人民日報和《改革內參》這三個國家主流的內參工作人員，都清楚知道自己在體制內決策咨詢地位的實際影響力。

用錢鐘書《圍城》的觀點來說，里面的人覺得自己不過如此。

正如資深內參記者所介紹，內參取舍新聞，依據一些模糊的政治尺度，沒有一個硬性框架。政治尺度的設定取決于兩方：一方是中央文件和中央領導的指示，另一方則是新聞媒體負責人的判斷。曾經寫過內參的一名資深記者介紹，國內內參主要報道重要時政動向、負面新聞、爭議話題、突發事件、重要技術突破、基層民意等敏感內容。官方宣傳部門一般認為這類內容不適合公開報道，但又必須讓中央知道。

但過度闡釋的事情并不少。正如2013年1月6日《中國青年報》發表評論員曹林的《讓“人民日報評論員”不再神秘》一文指出，“在很多人的心目中，‘人民日報評論員’不是一個評論員，寫的也不是評論，而是代表著一種政治規格和政治風向，代表著中央的聲音和高層的取向……過度闡釋‘人民日報評論員’和過度解讀‘人民日報評論員’已經成為一種習慣，這當然是不正常的……很多時候就是編輯部想對某個熱點表明報社立場和態度，發出自己的聲音而已，哪里有那么多的背景。”

諸多事件，充分證明了兩個現象：第一個是當今的體制仍然奉行一種“內外有別”的“小圈子”文化。這里的“小圈子”，有別于社會層面的小圈子，而是說被迥然有別地區分為“體制內”和“體制外”。伴隨著內外有別的，是難以填補的“信息不對稱”。

另外一個則是體制內部的上下級關系中體現出“金字塔”特點的“信息不對稱”。有些“內參”是“絕密”的，連部委領導人都不容易看到；有些“內參”保密期為“半年”，只要“處級”就能看到。根據國家《保密法》，一般的省轄市并沒有權力形成“秘密”文件。也正是這些地方機構，由于領導干部基于維穩等考慮的“一票否決制”，對那些打著中央名義的“內參”充滿恐懼，唯恐影響自己的烏紗帽。

秘密通道的后遺癥

這當然是一個不輕松的話題。其實，解決這些問題，從大道理和大方向來說，是比較簡單的。首先是國家規則的法治化，然后是政府活動的公開化，最后是政治參與的民主化。

然而，任何理想主義的制度設計，要成為被體制認可并且大力推動的現實政治，中間有一個漫長的過程。

正如一些媒體指出，“從內參上送到問題的最后解決，都為秘密操作。如果處理結果公開，則會形成同類問題的解決，甚至推動一項政策出臺。如果處理結果不公開，則解決的只是單個問題，不會在社會上形成輿論壓力。處理結果不公開，也可能是領導批示了也沒解決問題，或根本就沒有批示。事實上，后兩種情況更多”。

對遍布中國大街小道、與普通民眾有別而又在體制內居于低等地位的那些基層官員而言，“內參政治”的這種特點，也決定了類似“假內參行騙”這樣的案件不可能徹底杜絕，也就意味著某些“小官員”必然終日生活在“恐懼”和“自大”的交替生活中。

而對媒體來說，“內參政治”也意味著這個國家新聞媒體的批評權、監督權和表達權沒有得到切實的尊重。對它們來說，最大的風險莫過于，伴隨著社會信息化程度的日益提高，對政府的作用日益降低，也意味著政府有可能放棄對他們的政策保障。

可以說，這是中國基層政治的生動寫照，也預示著中國到了進行深入改革的時候。