地方官為何“怕”內(nèi)參？

2012年10月，呼和浩特市建委收到假冒“全國(guó)思想政治工作委員會(huì)（中央）構(gòu)建和諧社會(huì)課題組”的一份“要情通報(bào)”。

這份材料反映該市在建項(xiàng)目拖欠農(nóng)民工巨額勞務(wù)費(fèi)情況，并表示：“由于上述事宜涉及政策性強(qiáng)、社會(huì)影響面寬，且緊臨十八大政治敏感期，課題組暫以《要情通報(bào)》形式，首發(fā)當(dāng)?shù)攸h委政府，且特別補(bǔ)發(fā)呼和浩特市建委，二十個(gè)工作日后，視情而定作為典型材料上報(bào)國(guó)家相關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)參閱批示。”

在經(jīng)歷了一番批示、聯(lián)系、疑惑、求證……復(fù)雜而折騰的過(guò)程后，4月9日，一封全國(guó)思想政治工作科學(xué)專業(yè)委員會(huì)的澄清函才讓呼和浩特市建委解脫。

地方官員“怕”內(nèi)參。他們“怕”什么？

內(nèi)參能“通天”

當(dāng)下，各種傷害普通民眾權(quán)力和利益的案件，時(shí)有發(fā)生。普通民眾大多“有冤無(wú)處申”。

然而，一旦與“內(nèi)參”聯(lián)系起來(lái)，對(duì)地方官來(lái)說(shuō)，民眾的維權(quán)案件，就有了那種內(nèi)心隱隱作痛的壓力感。無(wú)論曾經(jīng)多么“趾高氣揚(yáng)”，一旦想著即將面對(duì)國(guó)家部委以及更上頭的中共中央和國(guó)務(wù)院，話題的“性質(zhì)”對(duì)地方官員來(lái)說(shuō)，就發(fā)生了重大的變化。因?yàn)樵谒麄兛磥?lái)，到地方調(diào)研的那些“官員型學(xué)者”，以及形形色色的“內(nèi)參”，就是這種能夠“通天”的聯(lián)系機(jī)制。

在過(guò)去三年，筆者在國(guó)家發(fā)改委主管的《改革內(nèi)參》任執(zhí)行主編時(shí)，對(duì)多份國(guó)家重大決策咨詢性內(nèi)部資料和“內(nèi)參”文章總結(jié)整理后，發(fā)現(xiàn)除了《改革內(nèi)參》個(gè)別文章外，不少內(nèi)參資料都假設(shè)中央財(cái)政是取之不盡、用之不竭的，種種決策建議也會(huì)本能地寄希望于兩項(xiàng)因素：一是黨政官員的道德素質(zhì)之提高，二是建議中央加大財(cái)政投入。至于這兩個(gè)建議是否能帶來(lái)正面效果，這些決策咨詢型文章幾乎置之不理。

媒體人諶彥輝曾這樣介紹我們的“內(nèi)參”體系：“大陸官方新聞機(jī)構(gòu)都有專為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)采寫和編譯國(guó)內(nèi)外重要新聞的任務(wù)。這類新聞統(tǒng)稱內(nèi)部參考資料，簡(jiǎn)稱內(nèi)參，大都被定為國(guó)家秘密，有多種秘密等級(jí)，只供相應(yīng)級(jí)別的官員閱讀，為他們的決策提供參考。普通人沒(méi)有機(jī)會(huì)閱讀內(nèi)參，一旦得到并透露給境外媒體或人士，就可能犯泄密罪而入獄。下級(jí)官員沒(méi)有得到允許而獲得或閱讀了上級(jí)官員可以閱讀的內(nèi)參，也可能泄密。”

內(nèi)參讓呼和浩特官員寢食難安，正因?yàn)樵谒麄冄壑校瑑?nèi)參能夠“通天”，且“保密”。

過(guò)度闡述和過(guò)度解釋

“內(nèi)參”讓地方官員心驚膽戰(zhàn)到什么地步，筆者可從自己的工作經(jīng)歷來(lái)舉個(gè)例子：當(dāng)改革陷入困境的情況下，為了推動(dòng)當(dāng)?shù)馗母锷钊氤掷m(xù)下去，好促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)的公平正義，我曾建議一地決策咨詢委員會(huì)組織一個(gè)課題，在《改革內(nèi)參》的“高層報(bào)告版”發(fā)表。沒(méi)想到，當(dāng)?shù)毓賳T經(jīng)層層轉(zhuǎn)答給我答復(fù)，怕中央領(lǐng)導(dǎo)看到“改革建議”后不滿，還是不要發(fā)了吧。

其實(shí)，大凡在內(nèi)參系統(tǒng)中工作過(guò)的媒體工作人員，例如新華社、人民日?qǐng)?bào)和《改革內(nèi)參》這三個(gè)國(guó)家主流的內(nèi)參工作人員，都清楚知道自己在體制內(nèi)決策咨詢地位的實(shí)際影響力。

用錢鐘書《圍城》的觀點(diǎn)來(lái)說(shuō)，里面的人覺(jué)得自己不過(guò)如此。

正如資深內(nèi)參記者所介紹，內(nèi)參取舍新聞，依據(jù)一些模糊的政治尺度，沒(méi)有一個(gè)硬性框架。政治尺度的設(shè)定取決于兩方：一方是中央文件和中央領(lǐng)導(dǎo)的指示，另一方則是新聞媒體負(fù)責(zé)人的判斷。曾經(jīng)寫過(guò)內(nèi)參的一名資深記者介紹，國(guó)內(nèi)內(nèi)參主要報(bào)道重要時(shí)政動(dòng)向、負(fù)面新聞、爭(zhēng)議話題、突發(fā)事件、重要技術(shù)突破、基層民意等敏感內(nèi)容。官方宣傳部門一般認(rèn)為這類內(nèi)容不適合公開(kāi)報(bào)道，但又必須讓中央知道。

但過(guò)度闡釋的事情并不少。正如2013年1月6日《中國(guó)青年報(bào)》發(fā)表評(píng)論員曹林的《讓“人民日?qǐng)?bào)評(píng)論員”不再神秘》一文指出，“在很多人的心目中，‘人民日?qǐng)?bào)評(píng)論員’不是一個(gè)評(píng)論員，寫的也不是評(píng)論，而是代表著一種政治規(guī)格和政治風(fēng)向，代表著中央的聲音和高層的取向……過(guò)度闡釋‘人民日?qǐng)?bào)評(píng)論員’和過(guò)度解讀‘人民日?qǐng)?bào)評(píng)論員’已經(jīng)成為一種習(xí)慣，這當(dāng)然是不正常的……很多時(shí)候就是編輯部想對(duì)某個(gè)熱點(diǎn)表明報(bào)社立場(chǎng)和態(tài)度，發(fā)出自己的聲音而已，哪里有那么多的背景。”

諸多事件，充分證明了兩個(gè)現(xiàn)象：第一個(gè)是當(dāng)今的體制仍然奉行一種“內(nèi)外有別”的“小圈子”文化。這里的“小圈子”，有別于社會(huì)層面的小圈子，而是說(shuō)被迥然有別地區(qū)分為“體制內(nèi)”和“體制外”。伴隨著內(nèi)外有別的，是難以填補(bǔ)的“信息不對(duì)稱”。

另外一個(gè)則是體制內(nèi)部的上下級(jí)關(guān)系中體現(xiàn)出“金字塔”特點(diǎn)的“信息不對(duì)稱”。有些“內(nèi)參”是“絕密”的，連部委領(lǐng)導(dǎo)人都不容易看到；有些“內(nèi)參”保密期為“半年”，只要“處級(jí)”就能看到。根據(jù)國(guó)家《保密法》，一般的省轄市并沒(méi)有權(quán)力形成“秘密”文件。也正是這些地方機(jī)構(gòu)，由于領(lǐng)導(dǎo)干部基于維穩(wěn)等考慮的“一票否決制”，對(duì)那些打著中央名義的“內(nèi)參”充滿恐懼，唯恐影響自己的烏紗帽。

秘密通道的后遺癥

這當(dāng)然是一個(gè)不輕松的話題。其實(shí)，解決這些問(wèn)題，從大道理和大方向來(lái)說(shuō)，是比較簡(jiǎn)單的。首先是國(guó)家規(guī)則的法治化，然后是政府活動(dòng)的公開(kāi)化，最后是政治參與的民主化。

然而，任何理想主義的制度設(shè)計(jì)，要成為被體制認(rèn)可并且大力推動(dòng)的現(xiàn)實(shí)政治，中間有一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。

正如一些媒體指出，“從內(nèi)參上送到問(wèn)題的最后解決，都為秘密操作。如果處理結(jié)果公開(kāi)，則會(huì)形成同類問(wèn)題的解決，甚至推動(dòng)一項(xiàng)政策出臺(tái)。如果處理結(jié)果不公開(kāi)，則解決的只是單個(gè)問(wèn)題，不會(huì)在社會(huì)上形成輿論壓力。處理結(jié)果不公開(kāi)，也可能是領(lǐng)導(dǎo)批示了也沒(méi)解決問(wèn)題，或根本就沒(méi)有批示。事實(shí)上，后兩種情況更多”。

對(duì)遍布中國(guó)大街小道、與普通民眾有別而又在體制內(nèi)居于低等地位的那些基層官員而言，“內(nèi)參政治”的這種特點(diǎn)，也決定了類似“假內(nèi)參行騙”這樣的案件不可能徹底杜絕，也就意味著某些“小官員”必然終日生活在“恐懼”和“自大”的交替生活中。

而對(duì)媒體來(lái)說(shuō)，“內(nèi)參政治”也意味著這個(gè)國(guó)家新聞媒體的批評(píng)權(quán)、監(jiān)督權(quán)和表達(dá)權(quán)沒(méi)有得到切實(shí)的尊重。對(duì)它們來(lái)說(shuō)，最大的風(fēng)險(xiǎn)莫過(guò)于，伴隨著社會(huì)信息化程度的日益提高，對(duì)政府的作用日益降低，也意味著政府有可能放棄對(duì)他們的政策保障。

可以說(shuō)，這是中國(guó)基層政治的生動(dòng)寫照，也預(yù)示著中國(guó)到了進(jìn)行深入改革的時(shí)候。