海權爭端與中國海洋權益維護之道

摘 要：文章闡述了中國與周邊國家海權爭端的概況；分析了當前這些海權爭端的特點；重點探討了海洋權益的切實維護之道：認為要從摒棄“重陸輕海”傳統歷史觀念；重視實際控制和主權宣示；建立高層統一協調機制、獨立的綜合管理部門和相對統一的海上執法力量；成立中國海權維護委員會；深入研究海洋法和各周邊國家法律；大陸與臺灣應聯手維護海洋主權；采取必要的實際行動等十個方面維護中國的海洋權益。

關鍵詞：海權爭端； 海洋權益 ； 維護

中圖分類號：D993.5 文獻標識碼：A 文章編號：1004—1494（2013）05

收稿日期：2013—06—30

基金項目：國家社會科學基金西部項目《美國重返亞洲的中國因素及中國的戰略選擇》（12XGJ004）的階段性成果。

作者簡介：張輝，男，廣西壯族自治區黨校政治學教研部教授，主要從事國際政治、中國外交、世界軍事等方面的研究。

中國是個沿海國家，擁有18000公里的海岸線，從北至南擁有四大海域，分別是渤海（8萬平方公里）、黃海（38萬平方公里）、東海（77萬平方公里）、南海（350萬平方公里），海區總面積為473萬平方公里，有500平方米以上的島嶼6961個，根據《聯合國海洋法公約》規定，我國管轄的內水、領海、毗連區、專屬經濟區海域面積有將近300萬平方公里（其中渤海8萬平方公里、黃海25萬平方公里、東海54萬平方公里、南海210萬平方公里），相當于我國陸地面積的1/3。

一、中國與周邊國家海權爭端概況

中國由北向南與朝鮮、韓國、日本、菲律賓、馬來西亞、文萊、印度尼西亞和越南等國家毗海相鄰。由于海域狹窄或鄰國對我海上資源的覬覦，造成我國與海上鄰國的矛盾非常突出，周邊國家片面劃定涉及我國管轄的海域范圍約150萬—190萬平方公里（包括越南非法主張的“西沙群島”海域則為190萬平方公里，不包括大概為150萬平方公里），也就是說，在應歸我國管轄的約300萬平方公里海域中，大約1/2 的海域存在著島嶼被侵占、海域被瓜分、資源被掠奪的狀況[1]。在黃海和東海，中日韓三方都主張200海里的權利，但東海和黃海的寬度均不足400海里，于是出現海域主張重疊，海域劃界存在爭議的情況。在黃海，我國與朝鮮存在著3000平方公里的海域爭端，和韓國存在著6萬平方公里的海區糾紛。在東海，我國與日本、韓國分別存在著16萬和10萬共計26萬平方公里的海域爭端。我國雖然與日本和韓國分別簽訂了《中日漁業協定》和《中韓漁業協定》，但我國與日、韓東海專屬經濟區和大陸架劃界談判由于分歧巨大，而幾無進展。我國與日本在東海還存在著釣魚島主權之爭，而釣魚島的歸屬也對東海劃界問題產生著直接影響。在南海，我國對南沙群島及其周圍海域享有長達數千年的歷史性權利，但由于周邊海上國家對這塊海域資源的覬覦以及《聯合國海洋法公約》的出臺，造成一些海上鄰國鋌而走險，不顧歷史事實，公開聲稱享有南海部分或全部主權，并從上世紀70年代開始，陸續占領了南沙群島大部分島礁，這樣我國應管轄的海域面積為210萬平方公里的南海，現在約有140萬平方公里存在爭議，爭議面積達三分之二，目前，在南海已形成六國七方激烈角逐的局面。在所有海權爭端中，我國除與越南完成了在北部灣的海域劃界外，而在其他海區都還沒有正式劃定海域界限。

二、當前海權爭端的特點

（一）海權爭端成為中國與爭端國發展關系的嚴重障礙和潛在的沖突因素

中國與周邊國家存在著海權爭端，在未解決之前，無疑會對發展彼此間的關系產生很大的消極影響。事實證明，爭端未解決，爭端國之間的“信任赤字”很難消除，這是由于海權的爭端涉及各國的核心利益，一個爭端國做出的政治、經濟、外交、軍事決策及行動，只要涉及爭端問題，往往會引起有關國家的猜疑、擔心、不滿等反應，其相應也會采取一些措施來應對，其應對行動常常又換來對方的進一步反應，于是有關各方往往會陷入互不信任的惡性循環中。這種狀況無疑會使雙方關系緊張，進而會影響到其他領域的合作廣度和深度。

（二）在釣魚島、南沙群島和東海劃界等重要爭端中中國未處于明顯優勢地位

其中的不利態勢和地位主要表現在兩個方面：一是在實際控制方面。在南沙群島爭端中，50余個面積較大的島礁，絕大多數都被周邊國家侵占，中國只占有8個島礁（包括臺灣太平島）。在釣魚島爭端中，中國海監船及漁政船雖然持續在釣魚島海域執法護漁，一定程度上改變了日本長期單方控制的狀況，但由于日本距離該島及其海域較近，非法巡航更為便利，加上臺灣與大陸在共同維護釣魚島權益方面無實質性合作，因此并沒有根本改變日方優勢控制（在領海基線內外不間斷巡航，中方進入領海基線以內次數較少）及國際輿論偏向日本的現狀。在東海海域糾紛中，中方的石油開采，共同開發區域的談判目前都集中在日本主張的中間線附近，而不是雙方重疊區的中間線，這對中國未來的劃界談判很不利。二是立法方面。在南沙群島爭端中，越南、馬來西亞、菲律賓、文萊等國都已按照《國際海洋法公約》規定，向聯合國提交了南海專屬經濟區的主權要求及外大陸架劃界案或初步信息。并大都完成了國內立法程序，將國家對相關海島及海域的擁有權加以法律明確和宣示。中國在此方面滯后于這些國家[2]。

（三）其它爭端國對外部大國的拉攏和外部大國的主動介入，使爭端問題的解決更為困難

與中國有海權爭端的日本、一些東盟國家，為了壯大自己力量，給中國施加更大國際壓力，使爭端問題國際化、復雜化，以有利于自己的實際控制，紛紛拉攏美國、印度等大國參與進來，而美國在亞太有著廣泛的利益所在，為阻滯、防范中國的崛起，美國也樂意介入，并實際傾向于它們。因此，在此背景下，各方一拍即合，相互勾結。東盟、日本的這些做法以及美國主動介入的意圖和行動，使中國在解決海權爭端問題上處于比較孤立的不利地位。

（四）各個爭端的解決難度和可能運用的手段有所不同

在幾大爭端中，南沙群島爭端和釣魚島爭端由于東盟爭端國、日本擁有優勢控制島嶼的有利地位，解決起來難度最大，而東海海域劃界難度次之。釣魚島和東海海域劃界爭端牽涉到中國和日本兩個世界大國，日本由于存在一些軍力和自然資源條件的不足，不愿意與中國爆發大規模戰爭；而對于中國而言，如果爆發戰爭，則可能面臨美日聯合對華作戰的局面，退一步講即便美軍不介入，中日間如果爆發戰爭中國也難免遭受重大損失，這將不可避免地影響到中國的現代化建設和統一大業，因此雙方都力避戰爭，維持現狀的可能性較大。而通過和平談判途徑解決爭端目前時機并不成熟，相對釣魚島爭端而言，未來東海海域爭端通過談判解決的可能性較大。而南沙群島爭端，由于東盟爭端國在實際控制島礁方面占據有利地位，背后又有美國撐腰，因此通過和平談判途徑解決爭端的可能性極小，目前只能維持現狀，而從長遠來看，通過軍事手段解決的可能性較大。

三、海洋權益維護之道

（一）摒棄“重陸輕海”傳統歷史觀念，增強國民海洋意識，重視海洋安全戰略的制定與推行

進入上世紀70年代后，我國的海洋權益受到嚴重侵犯，出現這一局面除了周邊國家對我國豐富的海洋資源心懷貪欲之外，更主要的原因是中國在海洋時代繼續堅持與時代不相符的“重陸疆輕海疆”的傳統觀念，缺乏海洋意識，沒有認識到海洋本身的戰略價值。面對海洋安全的嚴峻形勢，我們必須摒棄“重陸輕海”傳統歷史觀念，加強宣傳教育，提高全民族的海洋意識，同時認真構建適合于周邊形勢和中國國情的海洋安全戰略，從國家、軍隊層面研究對策，使用包括政治、經濟、軍事、外交、法律、科技等各方面的綜合手段，維護我國的海洋安全。

（二）重視對爭議島嶼與海區的主權宣示和實際控制

一是要采取各種措施對爭議島嶼或海域加強控制、顯示存在及不斷宣示主權。這些舉措是維護我國海洋權益的重要途徑。從解決海洋爭議的實踐看，首先實際控制爭議地區是最常見的宣示主權的方式，然后才是其他手段的跟進。真正過硬的證據，就是實際控制。越南于1982年、2007年先后宣布成立黃沙縣、長沙縣，分別管轄黃沙群島和長沙群島（即我西沙群島和南沙群島）及其海域，任命黃沙、長沙群島（即我西沙、南沙群島）行政官員，舉行兩島國會代表選舉，組織人員赴長沙（南沙）群島旅游，提出向長沙（南沙）群島移民以加強各島開發力度的設想，目的就在于宣示對爭議島嶼擁有主權和加強控制權。日本在釣魚島設立燈塔和神社，還派巡邏艦船和飛機加強警戒，也是在確立對爭議海域的實際控制權和宣示主權。過去，中國在海洋主權的主張上過于依靠歷史證據，對于顯示存在和宣示主權重視得不夠。在當今各國瓜分海洋的斗爭進入白熱化的形勢下，國家應充分利用法律、政治、外交、經濟、科研、文化、旅游等各種手段，強化中國在爭議海域的存在，爭取在維護海洋權益斗爭中贏得主動。如：第一，中國可對已控制的南沙七個礁盤進行必要的建筑物擴建，進一步完善生活設施和駐守軍事設施，具備條件的可建設軍用碼頭和機場，可選擇一些島嶼開展小規模的旅游，通過這些措施來宣示主權和進一步加強對島嶼的控制；第二，我國國內各有關單位可在協調機構的協調下，對釣魚島和南沙島礁海域進行巡航、護漁、資源調查，這既是一種宣示主權的行為，也為將來進行資源開發打好基礎；第三，中央電視臺的天氣預報節目已涵蓋南沙群島、西沙群島和釣魚諸島，這項制度應進一步堅持與完善，如增加東沙群島、中沙群島、黃巖島等其他南海諸島，并且以上南海諸島及釣魚諸島的天氣預報節目應擴展至中央人民廣播電臺及主要報紙、有影響的網站，通過中央電視臺、中央人民廣播電臺、報紙、網站等媒體平臺宣示島嶼主權；第四，中國目前已具備深海勘探和開采油氣的技術和能力，為宣示主權和獲得稀缺的油氣資源，中國應該單獨或與他國合作（主要指非爭端國家和區外國家）在南沙島礁附近海域勘探、開采油氣，首先要在自己控制的區域來進行，以后再逐漸向其他區域擴展；在我們的油氣勘探、開采行動刺激下，東盟爭端國可能被迫與我進行共同開發，這樣就可以改變目前“中方擱置，他方開發”的不利局面，實現主權歸我，資源共享。目前，美國、泰國等非爭端國家及馬來西亞、文萊等爭端國在共同開發問題上已表現出積極的姿態。在東海，我們也可以聯合外國大石油公司開發東海的油氣資源，從而大大減小開發的風險。第五，大陸漁民到南沙、釣魚島海域進行漁業捕撈也是宣示海洋主權的重要途徑，針對南沙、釣魚島海域中國漁船近年來銳減，漁業損失嚴重，宣示主權無力的情況，中國首先要加強南沙、釣魚島海域的護漁力量和力度，開展常態護漁，確保漁民安全生產；其次要增加政府投入，加大對漁民扶持力度，特別要高比例補助漁民在南沙及釣魚島海域被抓扣的損失；第三要在南沙控制島嶼建設漁業碼頭和漁船補給基地，解決漁民遠離大陸，漁船、人員補給困難的問題[4]。我們應通過以上措施，從根本上改變通過漁業捕撈宣示南沙及釣魚島主權不力的狀況。

（三）嚴守談判底線，講究斗爭策略

在談判解決海權爭端時，最忌諱的就是輕易暴露談判底線，這樣做的結果往往使自己陷入被動，利益受損。因此要堅持原則，嚴守談判底線，積極主動地運用謀略去維護國家利益，據理力爭，沉著應對，不輕易妥協。同時做到原則性與靈活性的統一，適當照顧對方的實際情況和利益，作出合理有限的讓步，以利于問題的解決。

（四）建立高層統一協調機制、獨立的綜合管理部門和相對統一的海上執法力量，有效維護海洋權益。第一，高層統一協調機制——海洋工作委員會應盡快組建起來，用以協調各涉海部委，統籌制定海洋安全和發展戰略，統一推進海洋各項工作的開展；同時應將海洋管理部門——國家海洋局升格，成立國家海洋部或國家海洋總局，使之脫離國土資源部管轄，成為正部級的獨立的綜合性海洋管理部門；同時還要組建執行巡航、護漁、環保、打擊海上恐怖襲擊等多種職能的海洋警察，多管齊下，理順海洋立法、執法體系，改變我國海上執法隊伍多頭管理、力量分散，難以滿足隨時根據需要對我國主張海域進行巡航監視的較高要求的現狀， 提高海上執法能力。第二，中國要不斷派出海監船、漁政船、海調船等到爭議海區巡航、護航、護漁、調查，及時發現和制止違法行為和損害我國海洋權益的活動。第三，海關緝私警、邊防武警甚至海軍必要時可以對海洋部門的各種海洋執法活動尤其是專屬經濟區和大陸架的海洋權益維護行動給予必要的支持，建立聯合維權機制。第四，為了增強我國在南海的軍事存在，為了制止一些周邊國家對南沙島礁的進一步侵占和對南沙資源的掠奪性開發，我國海軍水面艦艇、潛艇等需要加強對南沙海域的巡邏，包括對海洋科學考察的護衛，這一行動同樣適用于釣魚島。

（五）成立中國海權維護委員會，專門維護幾大海權爭端方面的權益

中國應在國家海洋工作委員會或國家海洋部（海洋總局）下設立中國海權維護委員會，設定為副省級行政機構，職責是專門維護釣魚島、南沙群島、東海及黃海等海上權益，內分四個維權小組，分別是釣魚島權益維護小組、南沙群島權益維護小組、東海劃界權益維護小組、海洋權益維護綜合小組，綜合組維護以上三者之外的其他海洋權益，如黃海劃界、漁區劃界、蘇巖礁爭議等問題。四個維護小組下設法律處、實務處、國際處、軍事處，成員分別由從事國際國內海洋法、海洋執法實務、國際關系與外交、軍事等四個領域研究的專業人員組成，其中軍事人員可由退出現役的軍官或學者專職擔任，或者由軍隊學者、高級軍官兼任。法律處職責是深入研究海洋法和各主要國家法律，提出海洋立法建議，積極準備海洋勘測資料及相關論證材料，為國際司法途徑解決海權爭端做好法律上的準備等；實務處職責是提供本國和其他爭端國的海洋執法操作程序及其經驗、教訓；國際處職責是根據國際形勢的發展與變化，提供外交方面的建議；軍事處職責是根據相關方軍事力量的對比，軍事戰略的分析，提供軍事解決可能性方面的建議。各小組根據各爭端事態的發展演變、國內外形勢及軍事與安全形勢、國際國內海洋法規定，定期或不定期撰寫出維權報告，維權報告先由各處從專業角度分別撰寫，再由小組加以協調與綜合，形成維權委員會的正式報告，上交給全國海洋工作委員會乃至中央最高層，供上層決策時參考，上層作出決策后，就由全國海洋工作委員會出面協調各涉海涉外相關部委執行，各部委通力合作，最大限度地、最科學地維護我國的海上權益。各維權小組平時搞調研、寫報告，需要時直接參與處理海權爭端的外交談判，或直接為國家通過國際司法途徑解決爭端問題提供法律服務。

（六）深入研究海洋法和各爭端國法律，健全我國海洋法律制度

第一，深入研究國際海洋法和各主要國家法律，為談判解決或通過國際司法途徑解決海權爭端做好法律上的準備。深入研究海洋法和各主要國家法律是實現我國海洋權益的前提和基礎，是實現《公約》賦予的海洋主權和利益的法律手段。在周邊國家紛紛完善海洋立法，調整海洋政策和海洋戰略，不顧歷史事實和海洋法的具體實施細則和以往的判例，不恰當、不嚴肅地引用其中對其有利的條款來侵害我國的海洋權益，給我國敲響了警鐘的形勢下，我們應該深入了解，準確而靈活地把握國際海洋法律規定的原則和精神，深入了解爭端國關于海洋方面的法律法規及采取的法律行為，如研究越南、菲律賓、馬來西亞、文萊、印尼、日本、韓國等國的國內海洋立法，它們提交給聯合國的200海里以外大陸架外部界限劃界案或初步信息，以及個別國家將爭端提交國際司法機構擾亂國際視聽的行為等，做到知彼知己，了然于胸，從而為將來可能出現的談判途徑解決爭端或應對國際司法干預做好充分的法理準備，避免出現損害國家利益和國家形象的被動局面。這方面的研究工作可由中國海權維護委員會、外交部、海洋部、高校、科研院所的相關專業人員承擔。第二，積極準備海洋勘測資料及相關論證材料。對于我國與海上鄰國間海域爭議和資源開發利益的矛盾，我國除依據《公約》的法律規定與海上鄰國進行劃界談判外，還需要在爭議海域開展大量的環境資源調查和法理歷史研究，獲得全面、精確的海洋勘測資料及相關論證材料，為未來的外交談判或國際司法解決做好相應的準備。如，我們應投入更多的人力、物力、財力加大對東海大陸架和沖繩海槽地貌地質、資源等的調查和勘察，收集分析大陸架單波束回聲探測數據、多波束回聲探測數據、地震反射得出的探測數據等多種證據，弄清大陸邊緣、大陸坡腳轉折點等資料，弄清沖繩海槽的槽底深度數據，逐步掌握東海油氣資源的資料和準確數據等，為申請東海外大陸架劃界案以及與日本解決大陸架和海區爭端做好充分的法理和資料上的準備。同時，我們也要重視調查、勘查南海海域，確切掌握南海海域和底土的漁業、油氣等資源狀況，為今后的資源開發和利用做好前期準備工作。再如，我們要積極搜集、整理中國在明清兩朝對釣魚島進行有效治理的具有法律效應的種種證據，以確認日本后來侵略的事實。第三，針對我國海洋法律地位有待提高，海洋法律體系內容不夠健全，結構缺乏完整性和協調性，涉海法律操作性較差等存在的問題，我們必須高度重視海洋立法工作，推動“海洋入憲”，制定《海洋基本法》，加強海洋經濟立法力度，制定《領海及毗連區法》、《專屬經濟區和大陸架法》、《海域使用管理法》等重要法律的配套法規，從而構建起層次分明、效力有別、科學合理而運行有效的海洋法體系，與此同時，要加強地方海洋立法工作的力度。通過一系列的努力，來健全和完善我國的海洋法律制度。

（七）大陸與臺灣應齊心協力，聯手維護釣魚島和南海權益

要想有效維護釣魚島和南海主權，大陸與臺灣聯手是最好的策略。但由于政治分歧，大陸與臺灣官方一直未在解決釣魚島和南海問題上有實質性的聯合舉措。釣魚島和南海問題是關系中華民族根本利益的重大問題，是國家尊嚴和民族尊嚴能否得到維護的試金石。民族利益與民族尊嚴高于一切，高于意識形態的分歧，無論是大陸還是臺灣，都是中國和中華民族的一部分，為了國家的完整統一，為了中華民族的偉大復興，雙方應當拋棄前嫌，聯手維護釣魚島和南沙群島主權利益。目前，大陸和臺灣在維護釣魚島和南沙群島主權問題上已具備了一定的合作基礎，在維護釣魚島主權問題上，臺灣與釣魚島距離更近，經常有漁民捕撈和民間人士保釣行動，臺灣官方也表現出支持的一面，另外兩岸民間也有過聯合保釣的行動，今后，臺灣官方應堅定保釣立場，提升保釣聲調與措施，與大陸相互支持，相互配合，共同努力維護中國對釣魚島的主權。同時，在南海，臺灣控制著南沙群島中的最大島嶼——太平島，戰略位置重要，可以與大陸控制的礁盤遙相呼應，相互支援，在1988年“3.14”中越海戰中，太平島臺軍曾為大陸軍艦提供了淡水供應和維修服務，雙方已經心照不宣的進行了一次戰時合作，顯示了具有很強威懾力的前景[5]。總之，在民族利益和民族尊嚴受到挑戰和威脅的情況下，大陸臺灣雙方聯合起來，共同維權，才是維護民族利益與尊嚴的首選之路，也是兩岸炎黃子孫應盡的義務。

（八）采取必要的實際行動，在捍衛國家主權基礎上維護地區穩定

對于爭端問題，原則上我們主張通過和平方式解決問題，但對于不斷侵犯我國主權和領土完整的，并不斷使局勢復雜和緊張的不友好的國家，我們不能息事寧人，軟弱退讓，要知道過分軟弱，會“對內失人心，對外損形象”，我們要針鋒相對，進行有禮有利有節的斗爭，必要時可以采取武力手段加以懲戒和打擊。要學習俄羅斯的“必要的實際行動”（頂住西方壓力，打擊格魯吉亞）。如，中國必要時可以在南海和釣魚島采取以下行動：第一，要敢于與菲律賓、越南及日本等國的軍艦或漁船對峙、碰撞；第二，敢于出手打擊向我挑釁的對方軍艦、執法船或武裝漁船；第三，中國可以效仿馬來西亞等國領導人的登島行動，派出政府官員或人大代表、政協委員登上南沙島礁“視察”工作、慰問守島官兵和其他人員（如科考人員、漁民等），以達到宣示主權的目的；第四，繼續派出軍艦，海監、漁政等執法船在黃巖島、南沙群島、釣魚島進行巡航、護漁等執法行動，維持已經形成的對黃巖島的實際控制和對釣魚島的持續執法的較前有利局面。同時有效制止菲律賓、越南、日本等爭端國的進一步侵權行為，粉碎其鞏固非法實際占有的企圖，與此相應，努力謀取對我有利的維護海洋權益得以鞏固和擴大的態勢和局面。

（九）對美推行合作加斗爭策略，掌握處理爭端問題的主動權

由于美國重返亞洲，有意介入海權爭端，積極支持其他爭端國，使中國在維護海洋權益時處于孤立和不利地位，為了反制美國的介入政策，中國應奉行合作加斗爭的策略，以合作為基本取向。目前的合作重點應放在經貿、防擴散、反恐等方面，必要時的斗爭要有理、有利、有節。具體而言，應做到：合作積極真誠、斗爭適可而止、能力積極展現、軍力適時顯示、高層交往保持、強調求同存異、經濟合作制約、大國有效制衡、推行公共外交，盡最大努力謀取國家利益最優化的戰略布局和態勢，從而掌握處理爭端問題的主動權。

（十）積極發展海空軍力量，為維護海洋安全提供強大保障和堅強后盾

中國是個海洋大國，但還不是海洋強國，要成為海洋強國，有效維護海洋安全， 必須要有強大的海空軍力量作為堅強后盾。為此中國應針對周邊的海洋軍事環境，加大海空軍軍事力量的投入，重點發展遠洋海空軍，推進海空軍現代化建設，利用高科技縮小空間距離，拉長軍事作戰半徑，培養高素質人才，大大提升海空軍聯合作戰能力，從而有效保護我國遠海島嶼的主權、海洋資源開發和海洋經濟發展，實現中國的“海洋強國夢”！

參考文獻：

[1]劉艷.從中日東海之爭談我國海洋權益的維護[J].海洋法苑，2006（2）：77.

[2]國家海洋局海洋發展戰略研究所課題組.中國海洋發展報告（2010）[M]，北京：海洋出版社，2010：551—554.

[3]王全寶.低調海南：“這里沒有三沙市”[N].東方早報，2009-03-19.

[4]陳道.南沙近千艘中國漁船僅剩21艘：擔心外國炮艦抓扣[N].羊城晚報，2012-2-22.

[5]陳宇.兩岸應攜手共同維護南中國海海域主權，軍事雜談網，2011年6月12日.

責任編輯 陸 瑩