澳洲歸來話審計

2012年11月17日，本人有幸隨江西省審計系統的骨干人才共19人的政府審計項目管理培訓團踏上了澳洲的土地。在21天的時間里，分別在維多利亞州墨爾本市的維多利亞大學、墨爾本大學聆聽了澳大利亞的政府審計制度、績效審計、財務審計、信息技術對審計的影響、澳大利亞審計長的職責和審計署的機構設置及墨爾本大學的內審工作程序等專題講座。畢業于北京大學的任克若博士、維多利亞大學的越南裔教授維克多以及維多利亞州審計署分管教育的官員等專家學者分別用中英文對我們進行了授課。通過大量的理論講解、案例剖析及圖片展示，讓我們學習的每一個人深刻感受到了澳洲審計的發展歷史和現狀；反思了中國審計與澳洲審計模式的區別及優勢的對比，對我們今后的審計工作特別是績效審計工作有著重要的指導和借鑒作用。

—、澳洲及政府審計概況

澳大利亞聯邦位于南太平洋和印度洋之間，由澳大利亞大陸、塔斯馬尼亞島等島嶼和海外領土組成，東瀕太平洋的珊瑚海和塔斯曼海，北、西、南三面臨印度洋及其邊緣海，首都是堪培拉。澳大利亞領土面積769.2萬平方公里，人口約為2 206.6萬，其中英國及愛爾蘭后裔占74%，亞裔占5%，土著居民占2.2%，其他民族占18.8%，英語為官方語言。澳大利亞是典型的移民國家。多民族形成的多元文化是澳大利亞社會的一個顯著特征。

澳大利亞設三級政府，聯邦政府是頂級政府，下設六個州，州下設市。聯邦與州的關系是各自獨立的財政預算體制，聯邦財政和州財政在管轄區域內不能重復，沒有“轉移支付”。1901年聯邦正式成立之時就頒布了聯邦政府審計法。聯邦政府只能審計聯邦政府管轄的機構，不能審計州管轄的單位。聯邦政府的審計長任期10年。澳大利亞政府審計的內容主要有：被審單位的工作業績指標完成情況及內控制度的健全；被審單位的機構設置與財務風險控制體制；公共資金使用效益和效率；風險管理計劃及風險防范資源的配置等。由此可見，澳大利亞政府審計雖然包括財務審計和績效審計兩大部分，但在工作中更側重于績效審計方面，時至今日，澳大利亞的政府績效審計已經相當發達和完善，其經驗和成果對于正在探索績效審計的我國政府審計機關有很多啟示，而這也是我國政府審計目前比較薄弱的地方，因此我們此行赴澳學習的重點就是績效審計的實務和探索。

二、澳洲政府審計的特色

1.澳大利亞政府審計的獨立性。澳大利亞政府審計為審計長負責制，審計署不屬于政府，是屬于國會和議會的分支機構，審計署由議會直接領導，議會對政府直接起監督作用。審計長不由政府任命，只有在瀆職、行為不端時才能由議會多數表決剝奪職權。審計署的工作是獨立的，不受干擾和指示，審計署在工作需要的情況下，可以索取保密性的政府信息，特別是財務賬目信息。所有的年度審計報告最后都要附“審計長意見”，由審計長對此份年度報告提出評語和建議。審計報告在審計長簽署后即完成，任何人不得審查和修改。審計報告由審計長簽字后便可以直接向社會公布，公眾、新聞媒體和政府都是同一時間看到審計報告，老百姓都可以自由索取報告。但審計署不承擔對審計報告中所發現問題的處罰權，所有的收繳、罰款只能交給議會處理。審計署在保持獨立性的同時也要接受第三方審計。

2.績效審計在政府審計中占有重要的地位。從澳大利亞績效審計產生的背景、現狀、發揮的作用來看，績效審計是政府審計發展的必然趨勢，是審計發展的高級階段。澳大利亞的政府審計中主要的審計業務為財務審計（相當于我國的年報審計）和績效審計，財務審計日常審計工作的70%以上都外包給會計師事務所，財務審計所需的費用都由被審計單位負責，但核心工作由審計署掌握。績效審計所需的費用由議會撥付，所有的績效審計項目提前1～5年交議會審定后，由審計署自行安排和組織，在工作量方面，績效審計遠大于財務審計。拿維多利亞州來說，州審計署有220人，績效審計和財務審計的人數各占一半，全州的560個單位每年都要進行審計，包括對政府部委、國有企業、公共服務的醫院和救護、自來水公司、警察和法院、大學和養老金單位和項目的審計，85%以上財務審計的量都外包，但大型政府項目、列入改革的部門和行業，有財政風險的部門由審計署承擔。每年州審計署至少得安排20個大型績效審計項目，而且均是老百姓關心、議會關心的大項目。這充分說明了澳大利亞政府審計特別重視被審計單位的目標完成情況及完成效益方面，說白了就是善待納稅人的錢。

3.審計與政府的關系是合作大于監督。在澳大利亞審計與政府及其職能部門的關系是合作，通過發現問題，共同找到改善管理的途徑和方案，來共同提高財務管理水平和風險管理水平。與我國審計模式不同的是：我國對一個單位審計首先是找問題、查漏洞，然后才是幫助被審計單位改進工作、防范風險。澳大利亞政府審計的主要目的是先看被審計單位的制度、體系的運行情況，其次是看其是否有業績和績效，最后才是查找被審計單位的問題，以便促進其改進管理和效率，最主要的目的不是找問題和懲罰，而是為被審計單位服務和與政府合作。舉一個例子，維多利亞州花幾十億元建立了一個海水淡化工程，可工程剛建好后就連下暴雨，幾個城市都被淹了，水庫里的水都喝不完，何談要喝淡化后的海水。由于工程花費的錢都加在了當地居民的水費上，水費漲了，老百姓怨聲載道。但審計署在報告中卻只披露項目建成后所能產生的效益性，只字不提政策和項目的正確性，從中可反映出澳洲政府審計在某些方面的局限性。

三、澳大利亞政府審計給我們的啟示

1.正確理解績效審計的內涵，合法合規性審計仍是我國績效審計的重要內容。

績效審計又稱“三E”審計，即經濟性、效率性和效益性。從字面上解釋似乎沒有包括合法合規性內容，我們在澳大利亞培訓期間特地咨詢了包括維多利亞審計署在內的一些審計人員和專家，他們的回答基本一致，即合法合規性也是績效審計的內容之一，但不是績效審計的主要目的。維多利亞州審計署每年安排的所有績效審計項目中，都把查處浪費、欺詐和舞弊作為主要內容。我國政府審計的目標主要是監督被審計單位財政、財務收支的真實、合法和效益性。目前我國政府審計的職能首先是監督，因為監督有利于發展生產力，有利于糾正不正之風和加強廉政建設。我國的國情也決定了必須將合法、合規性審計作為績效審計的內容。

2.風險分析和目標評價是績效審計的主要方法。

從澳大利亞的績效審計現狀看，績效審計分為期中績效審計和事后績效審計兩種。期中績效審計側重于對正在執行項目或者行為的管理控制情況進行效益評價。這種績效審計也被評為管理審計，其主要使用的審計方法是風險分析。澳大利亞是個法治國家，如果等到出現問題通過法律程序進行解決，手續非常繁瑣，損失很難挽回，他們希望通過績效審計發現和預防風險，而不是等到問題出現以后再去訴諸法律。對于事后績效審計，它偏重于對項目結果的評價，即目標評價，這是績效審計中最常見的形式。而我國現行的績效審計主要以國有企業為審計對象，且主要由企業內部審計機構進行，國家審計機關盡管試驗性地實施了一些績效審計，但與內審機構相比要少的多。特別是對政府正在投資的建設項目和各種專項公共資金的使用方面開展的期中績效審計則少之更少。

3.政府管理的有效性和責任是績效審計的主要內容和目的。

澳大利亞績效審計始于上世紀70年代，當時社會公眾除了希望了解公共部門資金的使用情況以外，更希望了解公共部門資金使用的效果以及履行職責等情況，傳統的財務收支審計已經不能滿足人們對審計的需要，績效審計主要面向三個方面：其一是面向議會，確保政府當局、部長們的受托責任有效行使；其二是面向納稅人，確保納稅人的資金得到合理使用；其三是面向被審單位，為其提供更有效管理及使用資源的建議。從我國的情況來看也是如此，公共資源運用的如何，需要對投入和產出的結果進行分析評價。一直以來我國政府審計重點關心的是國家的錢有沒有被擠占、挪用，有沒有被貪污和私分，但至于錢用出去了，有沒有產生經濟效益和是否有效率則關注的很少。以至于在公共資金的使用上存在著不重視經濟效益，不算經濟賬，甚至嚴重浪費的現象，有限的資金沒有得到合理有效的使用，使政府的效能下降，并為某些腐敗分子提供了方便。

4.整合審計資源在績效審計中尤為重要。

績效審計涉及行業多，專業性強，是一種綜合的審計方式。審計人員不僅需要掌握基本審計技能，還要熟悉績效審計的管理工作。既要進行微觀計算分析又要進行宏觀判斷和評價，應具有較高的專業水準、較寬的知識結構、判斷力和綜合分析能力。從澳大利亞的實踐看，幾乎每個績效審計項目的審計組都是由具有不同教育和工作背景的各方面的外聘專家組成。現階段，我國審計人員大多是財經專業出身，隨著績效審計的開展，單一財經知識結構類型已不能適應審計工作發展的需要。要解決這一問題，就必須加快審計隊伍現有人員的培訓，引進審計專業以外的人才，建立專家人才庫，實行專家外聘制度等。

從澳大利亞開展績效審計的情況來看，技術方法并不復雜，我國已經開展的績效審計也能達到其水準。由于我國和澳大利亞兩國國情不同、體制不同，審計的模式和重點也存在差異，我國目前政府審計的重點還是查錯糾弊，但我們還是應該傳承自己寶貴的經驗、傳統和基礎，在保持自己審計優勢的同時，融合、借鑒澳洲先進的績效審計經驗，取長補短。在保持自己查錯糾弊優勢的同時，加大對績效審計開展的力度。在績效審計方面應更側重于對政府部門績效方面的評估指標系統的建立和評估標準的考量，以及為今后的被審單位管理工作提出確定的方案和措施方面，盡快建立起績效審計的審計方法和程序的資料數據庫，加強對審計人員的業務培訓，做到對政府負責，對人民負責，從而搞好我國的政府審計，實現績效審計質的跨躍。

（作者單位：南昌市審計局）