財政支出績效管理初探

財政支出績效管理是指財政部門和預算部門根據設定的績效目標，運用科學、合理的績效評價指標、評價標準和評價方法，對財政支出的經濟性、效率性和效益性進行客觀、公正的評價和管理活動。財政支出績效管理是一種以財政支出為對象的績效管理活動，通過將考評結果融入整個預算編制，使財政資金的分配和使用遵循經濟、高效的原則進行，以提高政府管理效率、資金使用效益和公共服務水平。由于財政支出的特性，決定了這種績效管理有其自身的特點。其一，財政支出績效管理是政府績效管理的資金方面的管理；其二，財政支出績效管理將管理的重心放在資金使用效益問題上，注重資金的效率性、經濟性和有效性；財政支出績效管理不僅要計算直接的、有形的、現實的投入與產出，還要計算分析間接的、無形的、預期的投入和產出，其目標是追求整個社會的效益最大化。

一、財政支出績效管理的實施意義

推行財政支出績效管理，是保證財政資金安全、高效運行和提高財政工作質量的關鍵環節，同時有助于各級政府強化“花錢”的責任意識，促進形成追蹤問效的管理理念，推動政府職能的轉變。

1.推行財政支出績效管理有利于完善公共服務型政府財政管理。財政管理包括財政收入管理和財政支出管理。沒有健全的財政收入管理機制，財政資金運行就缺乏穩定可靠的來源；沒有健全的財政支出管理制度，就難以提高財政資源的配置效率，難以保證財政資金的良性運行。因經濟發展階段不同、財政收支規模不同，一定時期內財政管理面臨的工作重點也不同。經濟建設型政府向公共服務型政府的轉型，決定了財政管理的重點應實現從收入管理向支出管理轉移，注重追蹤問效，加強財政支出績效管理，既包括事后的績效考核，也包括事前的績效預測。

2.推行財政支出績效管理有利于保證公共服務型政府穩健運行。財政風險，是指在組織收入和安排支出的過程中，由于財政自身的缺陷和多種經濟因素的不確定性，而造成損失和困難的可能性。隨著市場經濟發展，政府職能轉型，不確定因素的增加，產生風險的可能性也逐漸加大。當前，各級財政安全的最大隱患包括多年來所積累的各種潛在財政風險如社會保障欠賬、公共部門債務負擔及國有企業虧損等，都可能直接使財政狀況惡化，引發相應的財政風險。加強財政支出績效管理可以化解財政風險、緩解收支矛盾。

3.推行財政支出績效管理有利于公共服務型政府支出范圍結構。由于我國正處于經濟體制轉軌時期，市場經濟體制雖然基本建立，但社會經濟的市場化程度還不充分。在這個時期，財政支出的范圍與結構同公共服務型財政支出的目標還存在一定差距，政府與市場的邊界還難以與國際慣例接軌，存在著分工模糊與領域交叉。在此背景下，通過加強財政支出績效管理，建立績效評價體系和反饋調整機制，科學界定財政具體支出范圍，改善財政支出結構，具有更加重要的意義。

二、南昌市分階段推進財政支出績效管理改革的構想

近年來，廣東、江蘇、上海等省市不同程度地進行了財政支出績效管理改革的探索，結合財政支出績效管理本身的規律，南昌市的財政支出績效管理制度改革將會經歷啟動、完善、成熟三個階段，而不同的階段往往具有不同的特性和內容。

1.啟動階段的特性與內容。

目前，全國各地的財政支出績效管理及其制度改革正處于試點和探索階段，江西省也于2013年3月出臺了《江西省人民政府關于全面推進預算績效管理的實施意見》。南昌市的財政支出績效管理還處于啟動階段，不可避免地具有三大特性：（1）學習和模仿其他省市在財政支出績效管理方面的先進經驗，即思想學習與制度移植；（2）結合本地區實際情況，進行財政支出績效管理方面的試點和探索；（3）由于財政支出績效管理改革與原有的管理理念、制度安排之間具有一定的沖突性和非兼容性，啟動階段的財政支出績效管理及其改革往往具有一定的盲目性或試錯性特征。當然，從現實角度來說，啟動階段的改革任務主要是灌輸和形成一定的績效意識或理念，為進一步的改革奠定初步的思想基礎、理論基礎和機構基礎，并積累一定的績效管理實踐經驗。

2.完善階段的特性與內容。

隨著財政支出績效管理及其改革的深入和推進，南昌市財政支出績效管理將很快由啟動階段過渡到完善或發展階段。在此階段，財政支出績效管理及其制度改革的主要特性有：（1）財政支出績效管理理念創造性地融入了原有制度安排，即具有南昌特色的財政支出績效管理制度模式日益形成；（2）財政支出管理中的績效意識逐步轉化為現實的績效責任，即財政支出績效管理責任不斷被明確和落實；（3）財政支出績效管理改革的漸進深入，使得績效管理的財政效果不斷顯現。當然，在此階段的改革會引致一些標志性的事件或結果，如設置專門的財政支出績效監管機構，專門負責監管本級政府支出的績效監管工作；單位和部門支出的財政支出績效評價與管理試點工作不斷得到施行；建立初步的績效預算管理模式，并按支出績效的大小不同，對項目、單位或部門的預算支出進行適當的價值排序或預算調整。

3.成熟或相對成熟階段的特性與內容。

財政支出績效管理及其改革的成熟或相對成熟階段，是全面績效管理的高級發展階段。該階段的主要特性有：（1）全面績效管理或績效預算得到施行，即績效化管理的覆蓋面被大大拓展并發揮明顯效用；（2）財政績效管理的方式、方法與程序日益規范化，即財政績效管理的主觀隨意性大大降低；（3）財政績效管理建立在較完備的制度保障基礎之上，即已形成不同層次、相互配套的財政績效化管理體系；（4）財政支出績效管理具備較充足的公開透明性，公眾最大限度地參與或監督了財政支出績效管理的全過程。從改革的內容或任務來看，實行全面而成熟的績效預算是此階段的核心任務，較完備而配套的績效法律法規則是制度保障，而遵循績效原則進行的政府運作流程再造則是一種必然的制度改革結果。

（作者單位：南昌市財政局）