國家治理視角下的經濟責任審計作用發揮途徑初探

一、國家治理的概念

從歷史與邏輯的角度分析，國家的產生，必然意味著國家治理的存在與需求。按照馬克思主義國家學說，國家治理就是“通過配置和運行國家權力，對國家和社會事務進行控制、管理和提供服務，確保國家安全，捍衛國家利益，維護人民權益，保持社會穩定，實現科學發展”。從經濟學的角度來看，國家治理的最終目的是通過政府、市場與社會的相互協調，以管理和促進資源的有效配置，并推動社會經濟的持續、全面、均衡發展，從而滿足社會成員的需求。按治理內容劃分，國家治理應主要包括三個層面：一是經濟治理，是實現國家治理的首要前提條件和物質基石，目的是通過保障和改善公平競爭，提高經濟運行有效性；二是政治治理，是國家治理得以實現的第二個前提條件，是實施其他治理的重要媒介，目的是改進政府運行機制，改善政府績效；三是社會治理，包括推動社會公正、規范社會秩序、引導社會組織等內容。

二、國家治理與經濟責任審計的關系

我國是社會主義國家，國家是人民意志的代表，人民把權力和責任賦予國家，國家把這些權力和責任分解給各個行使權力、履行責任的公共權力機構。這些公共權力機構及其權力人則受托對公共資源、公共財政、公有資產等進行配置、管理和使用。對于這些權力行使得如何、責任履行得如何，國家又通過法律授權由專門的機關對其進行監督，這個專門機關進行的監督就是國家審計。

經濟責任審計作為國家審計的一種類型，審計的對象正是這些公共權力機構的權力人（及領導干部），審計的內容就是其在任職期間因所任職務，依法對本地區、本部門（系統）、本單位的財政收支、財務收支以及有關經濟活動應當履行的職責和義務，而通過審計，需要實現的目標就是依據法律法規評判被審計單位財政財務收支的正確性、合法性、效益性，并以此界定被審計單位領導人員的經濟責任。因此，經濟責任審計可以通過對黨政領導干部及國有企業領導人員的經濟責任履行情況進行監督，預防和治理腐敗、促進領導干部廉潔自律及樹立正確的政績觀，推動建立完善問責機制，從而提升國家治理水平，達到國家經濟、政治、文化和社會職能的綜合實施效果，實現長期、全面、協調、可持續發展。

三、經濟責任審計在國家治理中的主要作用

經濟責任審計無論是在保護國家財產的安全、完整、保值、增值方面，還是在健全領導干部的監督管理，促進廉政建設方面，都具有重要的作用，它能夠有效推進國家治理的進程，促進治理效果的實現。具體表現在以下三個方面：

一是規范和制約作用。經濟責任審計可以規范權力的配置和運行，發揮權力制約和監督作用，有效懲治和預防腐敗。有效的國家治理，必須要做到以權制權，規范權力的運行方式。國家審計依據憲法和法律賦予的權力，通過有效開展經濟責任審計，對權力進行有效監督和約束，推動了領導干部遵紀守法意識和自我約束能力的提高，尤其是2010年兩辦出臺了《規定》進一步明確，要以促使領導干部守法守紀守規盡責為重點，確保權力在監督下公開運行，從而有效地防止權力濫用，實現以權治權，積極推進國家治理進程。

二是評價和測評作用。經濟責任審計一方面可以對黨政主要領導干部是否嚴格遵守國家的法律法規、是否嚴格執行國家方針政策進行全面真實地評價，能夠促進領導干部依法行政、依法履行經濟責任。另一方面，經濟責任審計雖然從形式上是對過去經濟管理能力的評價，但根據人力資源測評理論，前一階段的行為和結果是人的綜合素質的具體反映，是對未來估計的重要依據。因此，經濟責任審計在對領導干部進行評價的同時，也為專門機構對領導干部綜合素質測評提供了重要信息和數據。十多年來的實踐也證明，經濟責任審計結果為各級黨委政府及干部管理監督部門選拔任用具有較強經濟管理能力，工作實績突出的領導干部提供了重要的參考。

三是發展和建設作用。國家審計隨著國家治理的需求、環境的變化而變化，發展而發展。我國目前正處于全面建設小康社會的關鍵時期，經濟建設和科學發展是首要任務，在這一大環境下，經濟責任審計要服從于國家治理這一需求。經濟責任審計一方面可以通過揭露問題、發現管理薄弱環節，提出審計意見和建議，提高領導干部科學發展能力；另一方面可以通過宏觀性共性問題的揭示和解決，對潛在風險進行預警，從而加強體制機制建設，最終促進經濟社會科學發展。

四、經濟責任審計在國家治理中的作用發揮途徑

江北區在經濟責任審計過程中，以服務治理為導向，按照“全面推進、突出重點、健全制度、規范管理、提高質量、深化發展”的工作思路，明確經濟責任審計工作的“四個重點”，實現經濟責任審計的“三大作用”。通過“職能——事項——管理——廉潔”四條主線的確立，一方面圍繞單位職能和領導職責審查重大經濟事項和經濟管理行為的合規性、合法性及效益性，以查錯防弊為基礎，從微觀到宏觀，從個性到共性，從查處問題到預防問題，發揮經濟責任審計在地區治理中的規范、制約及發展建設作用；另一方面圍繞經濟事項和經濟管理行為是否規范有效以及領導干部個人廉潔自律情況，促進被審計領導干部樹立科學的發展觀與正確的政績觀，正確行使權力，認真履行職責與義務，發揮經濟責任審計在地區治理中的評價和測評作用。具體如下圖所示：

（一）突出審計重點，明確治理目標。

經濟責任審計應以服務治理為導向，突出審計重點。通過審計，使被審計對象明確其在地區治理中應承擔的職責以及應履行的責任。實際工作中，通過對被審計領導干部履行崗位經濟責任情況，包括工作目標完成情況及遵守有關經濟法律法規、貫徹執行黨和國家有關經濟工作的方針政策和決策部署情況，所在單位、部門預算執行和其他財政收支、財務收支的真實、合法、效益情況和遵守有關廉潔從政（從業）規定情況等方面規定的內容與事項，依照法律法規、國家有關規定和政策，以及責任制考核目標和行業標準等，進行審計與審計調查。為此，具體確定了“四條主線”，一是圍繞職能發揮這條主線，貫徹執行國家宏觀經濟政策，服務地方經濟和社會發展這條主線，調查了解被審計人所領導的部門（單位）是否認真落實了國家有關經濟政策法規，是否維護和保障了社會和人民利益；在服務地方經濟和社會發展方面做了哪些工作，發揮了什么作用，取得了多大效果。二是圍繞重大經濟事項這條主線，如任期內重點項目建設、重要投資及其他重大收支活動的決策、監管和執行這條主線，審查決策依據是否科學，監管措施是否落實、有效，是否認真執行了決策方案和計劃，執行結果是否達到預期目標，是否發揮應有的效益。三是圍繞經濟管理行為這條主線，審查公共資源、公共財政、公有資產的管理行為是否規范和有效，有無經營不善、管理松弛、違規違法等原因導致資產流失、損失浪費和個人侵占等問題；審查公共資源利用效率不高，不顧單位承受能力，搞形象工程和政績工程等問題；審查公共資產是否保值增值，有無虛列資產、虛掛往來、賬外資產等問題。四是圍繞領導干部廉潔自律這條主線，審查領導個人報酬、經濟往來和費用報銷情況，審查交通、通訊設備購置和職務消費情況，并對社會關注的問題和群眾舉報反映的領導干部違反廉政自律規定等問題或線索進行調查核實。

（二）創新審計措施，提高治理質量。

通過自身在理念、方式及組織模式上的創新，經濟責任審計工作層次不斷提升，也使領導干部的管理水平和治理能力不斷提高，從而有效推動了地區良治，促進了國家治理。一是審計理念的創新。在審計中，強化審計人員的宏觀意識，凸顯現代審計的“治理”理念。例如在社保局局長的經濟責任審計中，改變重財務輕業務的傳統觀念，以促進社保基金更加有效地發揮社會保障功能、推動國家良治為目標，在客觀分析地區社會保障體系中存在的主要問題的基礎上，針對基金預算的科學性、基金管理的規范性以及基金管理機構運行的效益性等方面提出了合理的審計建議。通過審計提升了地區社保基金管理水平，進而發揮審計的國家治理功能。二是審計方式的創新。注重“三個結合”，即將街（鎮）黨、政負責人經濟責任審計相結合，實行捆綁審計；將經濟責任審計與財政預（決）算審計相結合，實現信息共享；將經濟責任審計與專項審計（調查）相結合，節約審計資源。例如在街（鎮）主要領導經濟責任審計中，考慮到街（鎮）黨委、政府是最基層的一級政權，是國家方針、政策的具體執行者，因此重點關注“三農”政策的貫徹執行情況、農村基礎設施建設情況、農業產業結構調整以及集體土地流轉等重要事項，揭露是否存在損害人民群眾利益等問題，促使領導干部更好地擔負起地區經濟社會發展的重任。三是審計組織形式的創新。對業務復雜、基層單位多的項目，通過立大項、建大組，采取統一組織、統一方案、分別實施的形式，高效開展審計工作。例如在發改委、財政、國資等部門領導的經濟責任審計中，將公共財政的收入、分配、使用的決策權、管理權與執行權作為關注重點，從而對領導干部和國有企業領導人員實現全方位的監督與制約，促使公共權力在陽光下運行，以保證通過各渠道籌集、分配、管理和使用的公共財政資金用在地方經濟建設和社會民生事業發展上，有力地推動了地區治理。

（三）形成審計合力，構建治理環境。

建立良好的審計環境是發揮審計“免疫系統”功能，實現國家治理的一個重要因素。為此，江北區重點作了以下方面工作：一是整合資源，提升審計效能。經濟責任審計從項目的確定，審計計劃的落實到審計結果的利用，需要由審計人員、審計授權人、利用審計結果的組織人事、紀檢監察部門等共同來完成。為此，江北區多年來堅持定期召開經濟責任審計聯席會（每年2～3次），指導和協調全區的經濟責任審計工作，研究制定有關經濟責任審計的政策和制度，監督檢查、交流通報經濟責任審計工作開展情況，研究、解決經濟責任審計的困難和問題。通過聯席會，科學制定經濟責任審計項目計劃，每年實施的經濟責任審計項目控制在8個以內。同時，加大任中審計力度，前移審計監督關口，促進審計監督從事后監督向事中監督轉變，平均每年任中審計項目占到60%以上。此外，由于內部審計比政府或社會審計，熟悉本系統、本行業的工作性質，了解被審單位的歷史及變動情況，在審計中易找到切入點，發表的審計意見相對準確，因此經濟責任審計還可以充分利用內部審計，既拓寬審計覆蓋面，加大審計力度，也可以有效解決審計力量與審計任務不相適應的矛盾；二是加強審計宣傳，優化治理環境。開展經濟責任審計需要營造一個有利于該制度正常運行的社會環境。為此，江北區不斷加大對經濟責任審計工作的宣傳力度，協調審計機關與各有關單位、部門的關系，使公眾理性地認識經濟責任審計的作用和局限性，最大限度地贏得被審計單位的積極配合和社會公眾的理解支持，為經濟責任審計工作創造更加寬松的社會環境。堅持經常性宣傳和集中宣傳相結合、正面引導和揭露問題相結合、業務宣傳和自身建設宣傳相結合、系統內宣傳和系統外宣傳相結合。除在審計系統內的媒體，還充分利用網絡、電視等主流媒體，宣傳報道經濟責任工作。例如在江北網、江北報等開設專欄進行宣傳，在區黨校主題班學習中，開設經濟責任審計專題輔導報告等。

（四）運用審計成果，確保治理成效。

經濟責任審計能否發揮其在治理中應有的作用，關鍵在于審計成果的正確處理運用。審計成果運用得好，不僅可以加強干部管理監督，促進廉政勤政，而且對于地區經濟發展，提升地區治理水平，都有積極的推動作用。

為加強經濟責任審計成果的運用，結合目前經濟責任審計成果運用情況中存在的不足，江北區擬出臺《江北區經濟責任審計成果利用辦法（試行）》，從制度層面對經濟責任審計成果的運用進行規范。一是運用審計成果，推進干部能上能下。堅持讓履職績效優者“上”。把凈資產增減、招商引資、財政收入、經濟決策等履行任期經濟責任的情況作為評判領導干部優劣的重要標準，納入績效考核的重要內容。對擬提拔的干部堅持先審后任，由經濟責任審計工作領導小組對其履行經濟責任的情況作出評價，甄別是虛績還是實績，是顯績還是潛績，以及個人主觀努力的程度。審計未做結論的干部，原則上不作任免方案。同時，實行嚴格的責任追究，明確規定領導干部任期內，單位非生產性開支增幅較大、造成單位運轉困難的，視情況予以談話警示或誡勉。單位重大項目投資失誤，造成重大損失或財務收支管理混亂，有嚴重違規違紀現象的，予以降免職。二是運用審計成果，強化干部教育管理。首先堅持把審計結果與年度考核相結合。將每個經濟責任審計結果報告歸入被審計領導干部本人檔案，將經濟責任審計情況作為單位年度考核、評先評優的重要依據。已審單位評先和干部個人評優提名，事先須征求審計局意見。其次是加大警示教育的力度。堅持經濟責任審計結果定期通報制度。每年被審單位和個人的審計結論，在經濟責任審計聯席會或者全區財經審計工作會上予以通報。在領導干部黨性黨風教育培訓大會上選擇一批典型案例進行剖析，予以警示。三是運用審計成果，查處干部不廉行為。對審計中發現的違規違紀違法線索，堅持跟蹤挖掘，問題嚴重的及時移送紀檢監察、司法部門查處。例如通過對某鎮書記、鎮長以及某農貿市場管理處主任的審計，向紀檢部門及檢察機關移送案件2件涉及6人，其中2人被追究刑事責任，4人受到相應的黨紀、政紀處分。

（作者單位：重慶市審計局）