基層人民銀行內部控制管理的問題剖析及對策

人民銀行系統的內控機制建設從2006年4月頒發實施《中國人民銀行分支機構內部控制指引》以來逐漸強化，內控風險管理正步入規范化、制度化、經常化軌道。但從近年來內審部門開展的內部控制審計情況來看，基層人民銀行在內部控制管理方面仍存在一些值得重視的問題，制約著內審轉型和內控機制建設發展的步伐。

一、內部控制實施中存在的主要問題

1.內部控制意識不夠明顯。有的支行領導缺乏對內部控制和風險管理知識的全面了解，對建立健全單位內部控制的重要性和現實意義認識不夠，沒有把內部控制當作一項長效機制來實施。有的干部員工認為有規章制度就等同于內部控制，缺少內部控制的正確理念，風險意識和責任意識薄弱。因而，業務工作中時常出現低級差錯和屢查屢犯問題。

風險剖析：內控意識是做好內部控制的靈魂。只有思想意識高度重視，才能將內控這一主線貫徹到日常工作之中，并采取相應的防范、實施措施，從而確保本單位內控安全。反之，如果缺少內部控制的正確理念，風險意識和責任意識薄弱，就可能產生麻痹大意的現象，對風險隱患熟視無睹。

2.內控制度建設不夠規范。由于上級行沒有對基層行內控制度建設的框架和標準作出明確的指導或規定，基層行在規章制度的建立和完善方面出現程度不一致、水平參差不齊的現象。如有的以執行上級行的規章制度為主，較少結合本單位或部門實際制定的相關制度或實施細則；有的重制度建設輕執行落實，制度匯編一大本，單項制度近百項，但存在將上級行規章制度改頭換面直接作為本行制度的情況，有章不循，違規操作現象時有發生；有的內控制度滯后于形勢變化和業務發展，未根據上級行規章制度以及實際情況的變化及時修訂內控制度，制度的適用性、可用性大打折扣。

風險剖析：內控制度建設的最終目的在于針對性、可操作性和實效性。如果僅僅是把制度寫在紙上、掛在墻上、講在嘴上，而不落實在行動上，再多也是形同虛設，導致隱患依然潛伏，風險難以排除。

3.激勵約束機制有待改進。激勵約束機制對各崗位人員缺乏科學、合理的業績考核評價辦法，沒有真正實現工作業績與收入相掛鉤，平均分配或輪流坐莊分配目標津貼的做法相當普遍，不同程度地存在“能者多勞、庸者休閑”的現象。

風險剖析：激勵約束機制是否科學、公正、合理，很大程度影響著員工的情緒。好的激勵約束機制能充分激發員工的主動性、積極性和創造性，增強員工的自我約束力、制度執行力和工作活力，引領員工朝著單位的發展目標前進。反之，就可能導致激勵無果，約束無效，干多干少一個樣，干好干壞一個樣，違規違紀一個樣的被動局面。

4.應急管理工作流于形式。由于缺乏科學統一的方法體系，還沒有一套適合支行特點的內控檢查、考核評價機制，縣支行所開展的風險識別和評估工作粗細不一，雖有風險評估材料，但內容過于簡單、籠統，風險識別和分析沒有達到對全面、合理的要求，大多流于形式。在對突發事件的應急管理方面，存在未按上級行的要求制定突發事件應急預案或應急預案內容不完整、沒有配置相應的資源、沒有根據形勢變化和人員變動情況及時更新等問題。

風險剖析：應急管理的目標在于及時、準確、迅速地應對一切突發事件，把所產生的風險降低到最小限度。如果應急管理工作流于形式，缺乏科學統一的方法體系，很有可能在突發事件來臨時，束手無策，慌亂無序，造成意外風險甚至業務系統癱瘓。

5.權限管理不符內控要求。一是存在不相容崗位兼崗的情況。如采用迂回授權的方式，由會計主管兼任記賬員，個別崗位人員負責自身經辦業務的賬務核對工作；二是授權控制不夠嚴格。如通過長期授權實現借號操作的方式代崗處理業務，即在名義上人員配備和分工符合制度規定，但實際操作中個別人員的操作員代碼和口令交由其他人員使用操作，導致操作人員登錄名稱與實際使用人員姓名不符和違規兼崗等問題，風險隱患較為突出；三是短期離崗口頭授權，授權未登記。如有的會計主管因工作需要臨時離崗，采取口頭的方式進行授權，沒有對授權情況作登記并履行審批手續，其操作員代碼由代崗人使用；四是對調離人員的權限控制滯后。個別人員調離崗位后未及時在業務系統中對其操作權限予以撤銷或凍結的現象。

風險剖析：權限管理是一切業務操作規程的重要環節，也是內控管理的主要手段。尤其是會計國庫部門的崗位設置、操作代碼，更要嚴格按照權限管理的要求無條件執行，杜絕操作風險。

6.內部管理控制不夠嚴格。一是日常業務或管理工作存在控制疏漏，如使用單位公章未經負責人審批，重大會計事項未經會計主管審批，會計人員加班未按規定履行審批手續，個別基礎業務存在先辦理、負責人事后補簽字審批的現象，承辦依法行政事項存在業務辦理程序不規范、審批手續不完善的問題，內外賬務核對存在對賬人不符合規定、對賬印鑒與預留印鑒不相符等問題；二是財務管理中的相關制度執行不到位，如低值易耗品的管理松懈，沒有按照《中國人民銀行財務制度》的規定設立登記簿、卡片賬對低值易耗品的購入、領用進行登記或登記不完整的現象，導致對實物的采購、領用和去向缺乏監管；三是財務制度執行不到位，沒有嚴格執行本行財務管理制度規定的大額費用集體審批制度，在費用支出方面缺乏有效控制，特別是招待費、辦公費、會議費、車輛費等缺乏嚴格的控制標準，處理費用開支過程中的人員分工不符合相互牽制的要求。

風險剖析：錢、權管理部門是內部管理控制的要害崗位，其內控制度的執行是否到位，直接影響單位內控建設的安全，可能造成直接經濟損失或使單位形象受損，甚至滋生腐敗現象，導致經濟、刑事案件的發生。

7.內部監督整改力度不大。一是內部監督整改工作表面化。支行對中支事后監督、內審監督、執法監察和專業檢查等部門開展的內部監督檢查結果，通常采取個案應付式按部就班地進行簡單整改，即上級行查出哪筆業務存在問題就整改哪筆，缺少舉一反三全面自查自糾的主動性，導致同類問題反復出現；二是對違規問題的責任追究機制缺失，對內控管理中違規行為的責任追究僅限于會議強調、嘴上說說而已，導致干好干壞一個樣的觀念長期駐留，部分員工工作責任心缺失，基礎工作中部分不合規問題屢查屢犯。

風險剖析：責任追究是內控制度執行的重要環節，必須嚴肅、嚴格執行，才能確保制度執行到位，整改落實到位。否則，追而不究，處而不罰，不僅會削弱內控制度的嚴肅性，反而助長違規、違紀風氣，給內控安全埋下隱患，帶來風險。

二、加強內控制度建設的對策建議

1.深入開展內控安全教育。一是開展內控知識宣傳教育。上級行應通過靈活方式舉辦內控知識學習培訓，開展內控安全教育，引導基層行干部員工正確認識內部控制和風險防范知識，普及內控知識，避免過度夸大風險和過度忽視風險兩種極端認識，激發員工參與內控建設的自覺性和主動性；二是切實落實領導責任制。內部控制是一項長效機制，只有落實領導責任制，才能有計劃、有步驟的深入推進，基層行各級領導要進一步強化內控意識，樹立“內控先行”的理念，建立并落實領導責任制，積極推進內控環境建設和控制治理活動，在日常工作中以身作則，民主決策，科學管理，促進良好內控文化、環境的形成。

2.強化內部控制制度建設。一是明確內控制度建設標準。明確基層行的內控制度由全行性、部門性內控制度兩部分組成，各部分制度應該包括哪些具體的內容，哪些制度可以參照執行上級行的制度，哪些制度是需要自己建立或制定。在上級行對制度體系建設作出規范性規定之前，基層行應在上級行制度的框架內對現有內控制度進行完善，對不適應、不合理的相關制度及時進行補充、修訂，使之更嚴密、更完善，使內控制度的觸角延伸到業務運行和內部管理活動的每一個工作崗位、程序、業務流程或操作環節；二是明確有關工作標準和內容，如結合基層行的管理和運行特點，制定切合基層行實際的、可操作的風險識別、評估的具體方法、標準和內容，便于基層行的實際操作；三是制定適合于基層行特點的內控檢查、考核評價辦法，便于基層行自查和監督部門的檢查評價。

3.健全內控激勵約束機制。針對目前基層行員工職業理想淡化、上進精神動力缺失和思想復雜的狀況，應建立以提高員工素質和敬業精神為核心的人力資源管理制度，建立完善體現效率優先、兼顧公平的薪酬、獎金和福利政策，以激勵基層行員工的工作積極性。一是認真改進員工培訓方式和途徑，探索真正有效的員工培訓或教育渠道，變“要我學”到“我要學”，努力營造全員學習、終身學習的氛圍，鼓勵員工自學成才，積極參加會計從業資格證等相關考試，掌握專業技能；二是在遵循不相容崗位相分離的前提下，總結推廣基層行崗位整合、跨部門兼崗的有效途徑和方法，杜絕不合理兼崗的問題，緩解縣支行人員不足、重要崗位輪換和強制休假制度執行難的實際狀況；三是對基層行設置科學的業績考核指標體系和責任追究機制，對干部員工的業績進行考核與評價，以此作為確定其薪酬、晉升、降級等的重要依據，并切實做到嚴格考核、有獎有懲，強化對整體團隊的激勵與約束，實現內控管理和業績考核的有機結合；四是務實強化縣支行建設，增強員工對職業前景的信心。建議采取合并相近支行的方式，恢復經濟發達縣（市）的發行庫，把部分大縣（市）支行建成內設機構健全、基礎業務完善的支行，重塑員工的職業理想和進取精神。

4.落實內部控制應急管理。建立完善的內控制度體系、科學完整地識別和評估內部風險和加強應急管理，參照上級行提出的框架性指引和原則要求，一切從實際出發，制定出可操作性強的具體操作方法，以便對內部控制的具體工作要求和標準全面、準確、規范地把握和操作。此外，還要確保制定應急方案有的放矢，落實應急方案執行位，演練應急方案“真實”有效。

5.嚴格遵循權限管理程序。一是進一步規范職責和權限管理，科學劃分崗位職責，既要有效提高工作效率，又要遵循不相容崗位分離；二是明確人員分工，強化互控機制。在遵循上級行有關約束性制度的前提下，明確各崗位人員分工，并落實A、B角人員，充分考慮人員休假、出差情況可能導致的交叉兼崗問題，避免長期授權、迂回授權方式的借號操作、代崗工作；三是強化制度執行力。落實制度、執行制度是內部控制的關鍵環節，各層級領導在業務運行和內部管理中應著力抓好制度的落實工作，根據不同業務領域主要風險類型的差異，有重點地強化控制，確保內部控制體系中授權、審批、確認、記錄等各個關鍵環節中的控制措施得以切實執行，及時發現并糾正日常管理或業務操作中存在疏漏或不夠規范的問題，堵塞漏洞、防范內部管理風險。

6.加強內部控制制度執行。一是認真落實內控管理中的層級監督檢查機制，部門及單位負責人應切實履行好日常監督檢查工作，及時督促有關崗位人員認真履行職責，嚴格遵守制度，自覺糾正不合規做法；二是不斷強化、優化上級行內審、紀檢和業務主管部門的監督檢查機制，加強對資金運行、固定資產管理、財務管理、行政許可等重點業務領域的監督檢查，重點查找內控制度的缺陷和流程控制的漏洞，消除因制度缺失和管理漏洞產生案件的風險隱患。

7.加大責任追究整改力度。對各類內部監督檢查中發現的問題，縣支行應通過分級落實整改責任、限期整改督辦和定期或不定期跟蹤檢查等方式，確保問題得到及時、徹底整改。上級行把基層行內控監督工作的整改情況和業績考核有機結合起來，嚴格執行內控獎懲和責任追究機制，根據問題的性質和整改情況，采取相應的處理方式，強化內控約束，有效根除整改不力、屢查屢犯的現象，促使員工端正工作態度，增強工作責任心。

（作者單位：中國人民銀行宜春中心支行）