談論公眾參與城市規劃的研究分析

摘要：本文結合工作經驗，主要對城市規劃的公眾參與提出有效的保障實施，并對城市規劃的公眾參與相關問題作出分析，以供參考。

關鍵詞：城市規劃；公眾參與 規劃決策 問題分析

隨著國民經濟的發展，公眾參與規劃決策的高漲。如何找到一條有效實現公眾參與城市規劃的途徑，完善城市規劃中的公眾參與體系，保障城市規劃的有效實施，就有必要對城市規劃的公眾參與問題進行研究。

一 相關概念、理論研究以及重要性

（1）相關概念。公眾指的是政府為之服務的主體群眾，公眾參與指的是群眾參與政府公共政策的權利，是一種讓社會上的多數人能夠參加到那些與他們的生活環境息息相關的政策制定及決策過程中去的方法和途徑。公眾參與實質上就是公眾與項目主持方之間的一種雙向交流。公眾參與最先出現在北美國家的規劃當中，起初是為了協調平衡各方（尤其是普通民眾與政府、投資商之間）的利益而采取的一種規劃方法，后來發展到作為一種規劃技術和規劃理念被廣泛采用。公眾參與是一系列反對技術專家政治社會活動的總和，它代表了現代社會中公眾對民主參與和自我管理的不妥協的追求。

（2）理論研究。對于公眾參與城市規劃的研究大致分主要集中在以下幾個方面：介紹國外公眾參與城市規劃的歷史發展過程和現狀情況；強調公眾參與城市規劃的重要性；分析我國公眾參與城市規劃的瓶頸所在，并提出建議；通過介紹我國某些城市的某些舉措來分析公眾參與的優缺點；翻譯國外相關內容的文章或者書寫的書評等。

（3）重要性。公眾參與城市規劃有助于減少規劃失誤，增強規劃的合理性；有利于城市規劃的順利實施；有利于監督規劃部門依法行政。城市規劃既是一門跨越自然科學與社會科學的綜合性科學，又是一項綜合性很強的政府職能，同時它還是一項帶社會實踐性質的公共事業。城市規劃的這三種性質，要求政府的決策要尊重科學、尊重民意，而公眾則應當了解規劃、參與規劃、監督規劃的實施，一旦城市居民能夠直接而持久地接觸規劃，成為規劃制定和規劃實施過程中一個重要的組成部分，規劃行為便會更加科學與民主，規劃決策便能更符合實際情況和切實體現公眾的利益需求，并確保規劃工作的順利實施。

二 城市規劃的公眾參與現狀

公眾參與城市規劃在我國的歷史還不夠長，但是我國的城市規劃已經完全擺脫了單純由政府部門制訂的局限，“以人為本”、“法定圖紙”等現代規劃理念也已漸入人心。然而在我國公眾參與城市規劃卻仍然只是在局部范圍和特定層次上有一些嘗試，在制度與實踐的整體上尚未全面推行，最新的《城鄉規劃法》在公眾參與的具體方式、公眾監督等方面仍然有所欠缺。從公眾參與成長模式來看，我國城市規劃過程中，公眾參與主體的范圍在不斷擴大。方式

和途徑也日趨多樣，但在程度上仍然處于萌芽階段。三城市規劃的公眾參與問題及原因從我國目前城市管理體制來看，由于非政府社區組織發展還不成熟，公眾參與主要還是街道辦事處及其轄區有關單位和居委會代表，作為基層公眾代表參與規劃的制定與管理。因此，在公眾參與城市規劃過程中存在的問題主要有：多數公眾參與僅僅是規劃方案到了最后評審階段，有的甚至在批準后才公開展示，搜集到的公眾意見很難反映到成果中，僅僅成了一種宣傳方式；缺乏對公眾規劃意識、規劃知識的教育，全憑公眾的興趣去參與而不是憑責任感去參與；公眾參與的層面低，規劃的制定、規劃的決策中并沒有真正意義上的公眾參與；相關專家或非政府研究機構的專家參與并不是真正意義上的公眾參與，他們提供的僅僅是技術層面的多學科支持，而不是社會各方利益的代表；無論是政府還是有關專家，出于種種考慮其實是不希望公眾真正參與規劃的；我國的公眾參與缺乏法治保障和實踐經驗。

這些問題的存在實質上表明了城市規劃存在著合法性危機。這種合法性危機主要表現為：規劃的提出，不是源自于公眾的規劃訴求，而是源自干少數社會強勢集團的利益訴求和權力機關的“政績”訴求；規劃的制定缺乏“聽證”、“咨詢”等能夠充分聽取公眾和意見的程序，缺乏公眾的有效參與；規劃執行缺乏公眾的有效監督等等。造成城市規劃合法性危機的原因，既是資本的“強勢”、政府管理的“失當”以及規劃專家的“媚俗”，更是公眾參與的缺失。

（1）在城市規劃過程中，本應代表和維護公共利益的地方政府在強勢資本面前，為求得經濟的當前發展和“政績”需要，對于本侵蝕公共利益的逐利需求一再“委曲求全”。其結果，是城市規劃沒有能夠“為民眾謀求更多的福祉”，只是給資本創造了越來越大的謀利空間。

（2）長期以來，“權力主義”始終主導著我國的城市規劃，致使城市規劃成了一種“紙上畫畫，墻上掛掛”的擺設。究其原因是因政府行政行為不可避免的“經濟人”特征所導致的“政府失靈”。這無疑使城市規劃成為少數社會精英對社會財富進行有利于自己分配和再分配的一種工具和手段。

（3）在市場經濟條件下，由于一些城市規劃師對自身利益追求的過度膨脹，在規劃行業中，“媚俗”儼然成了一種風尚。他們業主之俗，放棄一些基本規劃原則和規范要求，為業主獲取超常規的高額利潤提供技術支持和服磊他們媚權力之俗，借助公眾對他們的信任，附和政府官員的意志，對規劃進行不實宣傳，日益異化為“言聽計從”，“善解人意”的工匠。這對于廣大公眾來說，失去的不只是對公共利益和社會公正的價值訴求，更是對城市規劃的認同和支持。

（4）公眾參與的缺失。“制度化是組織和程序獲取價值觀和穩定性的一種進程”。也就是說，能否實現公眾對城市規劃的有效參與，制度是關鍵，如果沒有可操作性的程序支持，所謂的“參與”也只能浮于表層，流于形式。

四 城市規劃的公眾參與度建議

（1）確定公眾參與的法律地位。公眾參與由于與公開和輿論監督緊密聯系，它會對政府公權力行使營造一種無形的監督氛圍，對可能違法和濫用權力者形成一種無形的威懾力。因此想提高我國城市規劃中公眾的參與熱情，首先應在城市規劃的法律體系中明確公眾所處的地位，同時加強宣傳，讓公眾明白其所處的重要位置，強化其在城市規劃中的主人翁意識。

（2）使公眾參與落到實處。在中國這樣一個“人情”統治歷史漫長的國家，有很多時候由于執法不嚴而使一些法律形同虛設，沒有很好地實現法律在社會中的約束力和規范作用。所以要想是公眾參與落到實處，就必須嚴格執法。像德國的城市規劃法執法就非常嚴厲。規劃局有權制止違章者的違章行為，若違章者不服可向法院起訴，法院則向規劃部門的上級查詢。上級規劃部門直接檢查下級規劃部門的行為，并向法院回復，法院依此進行裁決。

（3）提高規劃師素質。在傳統意義上，規劃師是為政府服務的，其規劃也很多時候是按照政府的意愿來進行，而很少有機會聽取民眾的意見。規劃師成為城市管理者，缺乏與公眾保持溝通的傳統，大部分領導和規劃師只是在理論上承認公眾參與的重要性，但并沒有把公眾參與上升到城市規劃決策以至一切決策的最初出發點和最終目的的高度上來，致使其規劃有時候是與民眾的利益相沖突的，也給規劃的實施造成很大的阻力。我們應當清醒地認識到，規劃工作人員不僅僅是規劃的編制者，規劃實施的管理者，而且也應當是規劃實施的行動者。

（4）開展規劃宣傳。規劃部門可采取咨詢或召開情況通報會及通過電視節目、電子郵箱定期向市民通報規劃管理的內容、范圍、技術指標要求等，給市民提供一個了解規劃的機會。同時還可邀請市民參加城市規劃的展示會、論證座談會或聽證會：聘請市民為城市規劃監督員；在報刊上開辟“我心目中的城市”、“怎樣建設花園城市”等專欄。

五 結束

城市規劃過程中的公眾參與問題目前在國內外城市發展中逐漸突出，也越來越受到重視，多數學者和城市管理者已基本認同公眾參與的必要性和重要性。在城市規劃中，充分尊重公眾的基礎性地位，發揮公眾的基礎性作用，既是推動政府改革和決策民主化，實現人民當家作主的具體體現，也是我國城市社會經濟發展的必然要求。