城市規(guī)劃可持續(xù)性評(píng)價(jià)方法探討

摘要：可持續(xù)發(fā)展模式提出以后，“可持續(xù)性”在概念層面上得到世界范圍內(nèi)認(rèn)可與貫徹的同時(shí)，在其概念界定與如何將這一純抽象概念具化到可以認(rèn)知和掌握的切實(shí)操作方法上出現(xiàn)了巨大的困難。為了實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)化，基于項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系（EIA）的可持續(xù)性評(píng)價(jià)方法應(yīng)運(yùn)而生。與此同時(shí).在意識(shí)到城市規(guī)劃領(lǐng)域因規(guī)劃缺陷及規(guī)劃失效而可能引起的對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)及環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的影響之后，借鑒國(guó)外實(shí)踐中關(guān)于可持續(xù)性評(píng)價(jià)的概念，本文提出了城市規(guī)劃的可持續(xù)性評(píng)價(jià)，對(duì)評(píng)價(jià)步驟及其與城市規(guī)劃編制過程的相互協(xié)調(diào)方法進(jìn)行了詳細(xì)闡述。

關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃，城市發(fā)展戰(zhàn)略，可持續(xù)性評(píng)價(jià)

一.前言

隨著2003年我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》以及《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則》的實(shí)施.城市規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)受到地方政府和有關(guān)部門的重視，并對(duì)城市規(guī)劃編制開始產(chǎn)生影響。與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的規(guī)劃環(huán)評(píng)工作雖起步較晚但發(fā)展迅速。歐盟國(guó)家自1985年歐共體強(qiáng)制推行“環(huán)境影響評(píng)價(jià)”。到2001年發(fā)布并推行“戰(zhàn)略性環(huán)境評(píng)價(jià)”，到2004年英國(guó)開始實(shí)行“可持續(xù)性評(píng)價(jià)”。其發(fā)展歷程經(jīng)歷了由具體要素評(píng)價(jià)向多學(xué)科綜合目標(biāo)評(píng)價(jià)的過程，其理論、方法和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可供我國(guó)借鑒。

二.城市規(guī)劃的可持續(xù)性評(píng)價(jià)是什么

城市規(guī)劃的可持續(xù)性評(píng)價(jià)是由廣泛的利益主體參與構(gòu)成的評(píng)估團(tuán)隊(duì)獨(dú)立進(jìn)行的。與各個(gè)層次規(guī)劃制訂（包括空間發(fā)展策略、規(guī)劃政策和具體規(guī)劃提案）相平行的系統(tǒng)、循環(huán)的評(píng)價(jià)過程。這一過程與規(guī)劃編制相互協(xié)調(diào).以不同層面的可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)規(guī)劃編制及其實(shí)施各個(gè)階段在環(huán)境、經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)方面所達(dá)到的可持續(xù)發(fā)展程度進(jìn)行判斷與評(píng)價(jià)。并以評(píng)價(jià)報(bào)告的形式提出對(duì)規(guī)劃進(jìn)一步優(yōu)化的建議。循環(huán)反復(fù)的評(píng)價(jià)反饋過程將各個(gè)層面的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)融入規(guī)劃內(nèi)容與規(guī)劃策略之中。最終促進(jìn)城市規(guī)劃向可持續(xù)方向發(fā)展。

三.城市規(guī)劃領(lǐng)域?qū)嵤┛沙掷m(xù)性評(píng)價(jià)的必要性

城市規(guī)劃編制涉及城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境等多個(gè)方面，其編制過程本身對(duì)上述三方面的可持續(xù)性影響很小.甚至沒有顯著的影響。但作為對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境行為的調(diào)整以及資源的再分配，規(guī)劃的實(shí)施則可能對(duì)未來產(chǎn)生一定影響。比如，規(guī)劃自身在編制與實(shí)施過程中存在的缺陷（規(guī)劃內(nèi)容失誤、規(guī)劃過程失真、規(guī)劃組織實(shí)效）7以及規(guī)劃失效等都會(huì)對(duì)城市的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響。這些影響，可以通過降低或消除規(guī)劃缺陷或規(guī)劃失效來預(yù)防或控制其發(fā)生，也可通過在各個(gè)層次的城市規(guī)劃編制過程中實(shí)施獨(dú)立的可持續(xù)性評(píng)價(jià)來實(shí)現(xiàn)。

實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，需要在城市空間發(fā)展戰(zhàn)略決策的早期階段便充分考慮所擬定的規(guī)劃可能涉及的與可持續(xù)發(fā)展相關(guān)的問題，預(yù)防規(guī)劃實(shí)施后可能造成的不良社會(huì)、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)影響，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)進(jìn)步與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，通過可持續(xù)性評(píng)價(jià)這一系統(tǒng)方法.可以協(xié)助城市規(guī)劃在編制過程中進(jìn)一步落實(shí)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的綜合目標(biāo)，并且最大限度地減少各目標(biāo)之間的相互沖突。因此.我國(guó)在規(guī)劃領(lǐng)域中加強(qiáng)對(duì)可持續(xù)性評(píng)價(jià)的研究與探索顯得尤為必要。

四. 可持續(xù)性評(píng)價(jià)的研究現(xiàn)狀

1、國(guó)外對(duì)可持續(xù)性評(píng)價(jià)所進(jìn)行的研究 ：

（1）可持續(xù)性評(píng)價(jià)與戰(zhàn)略性環(huán)境影響評(píng)價(jià)（SEA）的關(guān)系：它包括二者在時(shí)間、邏輯和層次三個(gè)方面的研究。對(duì)于可持續(xù)性最普遍的解釋是環(huán)境、社會(huì)與經(jīng)濟(jì)“3 底線” 的相互整合，因此，大多數(shù)可持續(xù)性評(píng)價(jià)過程都是基于整合此“3 底線”而提出的一系列方法。對(duì)于可持續(xù)性評(píng)價(jià)而言，3 底線的整合手段可以認(rèn)為是在環(huán)境、社會(huì)以及經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出中進(jìn)行的適當(dāng)平衡。因此，從環(huán)境角度單一來看可能是難以接受的政策，在整體考慮時(shí)卻有可能被接受。充分地考慮環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展之間的相互關(guān)系是進(jìn)行SA 的過程中尤為重要的一點(diǎn)。如果在定義環(huán)境的同時(shí)考慮到社會(huì)、經(jīng)濟(jì)要素，那么戰(zhàn)略性環(huán)境影響評(píng)價(jià)（SEA）就為可持續(xù)性評(píng)價(jià)提供相應(yīng)的平臺(tái)。

（2）可持續(xù)性評(píng)價(jià)與可持續(xù)發(fā)展：如何通過 SA 衡量戰(zhàn)略的可持續(xù)性及保證可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，從可持續(xù)性評(píng)價(jià)（SA）的目的上來看，所謂的“3 底線”并非是對(duì)可持續(xù)性最合適的詮釋。他們認(rèn)為“3 底線”更多地是對(duì)應(yīng)于規(guī)劃領(lǐng)域的可持續(xù)性或是可持續(xù)發(fā)展的概念。因此他們建議將SA 建立在強(qiáng)調(diào)代際與代內(nèi)公平的層面上，前者以為后代保留環(huán)境資源為特征。

（3）可持續(xù)性評(píng)價(jià)研究對(duì)象的界定；

（4）可持續(xù)性評(píng)價(jià)評(píng)價(jià)因子的確定；

（5）可持續(xù)性評(píng)價(jià)的技術(shù)方法：包括傳統(tǒng)的項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)（EIA）和戰(zhàn)略性環(huán)境影響評(píng)價(jià)（SEA）方法和新近發(fā)展的SA 方法。即便“3 底線”方法對(duì)環(huán)境、社會(huì)以及經(jīng)濟(jì)都進(jìn)行了充分的考慮，仍然還有許多問題留待思考。

2、國(guó)內(nèi)相關(guān)研究現(xiàn)狀

我國(guó)的專家在借鑒已有的可持續(xù)性評(píng)價(jià)工具的基礎(chǔ)上，驗(yàn)證了對(duì)城市背景的適用性，提出了一種可持續(xù)性評(píng)價(jià)的框架體系，并提出在城市開展戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)（SEA）和可持續(xù)性評(píng)價(jià)的建議；建立了區(qū)域人地系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展的評(píng)價(jià)體系和評(píng)價(jià)方法。分析了我國(guó)城市可持續(xù)發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建的誤區(qū)和測(cè)評(píng)的失誤，并且重點(diǎn)分析和論述了我國(guó)城市發(fā)展可持續(xù)性的評(píng)價(jià)模型?？偟目磥韲?guó)內(nèi)的可持續(xù)性評(píng)價(jià)（SA）研究?jī)H從SA 的某一方面或某一具體問題進(jìn)行探討，還沒有對(duì)SA 從基礎(chǔ)理論到方法進(jìn)行系統(tǒng)、深入的研究。這不僅阻礙了SA 理論與方法體系的完善，而且限制了其推廣及實(shí)施效果。

五.對(duì)未來我國(guó)開展城市規(guī)劃可持續(xù)性評(píng)價(jià)的展望

從促進(jìn)我國(guó)城市規(guī)劃理論與方法發(fā)展的角度來看，規(guī)劃環(huán)評(píng)亦具有積極意義。按照系統(tǒng)規(guī)劃的“目標(biāo)一信息一預(yù)測(cè)和模擬一評(píng)價(jià)一選擇一連續(xù)監(jiān)督”這一典型模式， “評(píng)價(jià)”本身就應(yīng)當(dāng)是一個(gè)完整的城市規(guī)劃編制過程必不可少的環(huán)節(jié)。尤其是通過來自于系統(tǒng)外部的獨(dú)立性評(píng)價(jià)的參與，可以對(duì)城市規(guī)劃本身進(jìn)行連續(xù)性的“糾偏”，從而達(dá)到降低或消除規(guī)劃本身“缺陷”的目的。同時(shí)。規(guī)劃環(huán)評(píng)事實(shí)上也建立了環(huán)境科學(xué)與城市規(guī)劃之間相互交叉的平臺(tái)，有利于進(jìn)一步充實(shí)城市規(guī)劃的內(nèi)涵，提高其科學(xué)性。也正是在這一點(diǎn)上，人們可以看到：西方國(guó)家環(huán)境影響評(píng)價(jià)從第一代方法（EIA），發(fā)展到第二代（SEA：戰(zhàn)略性環(huán)境評(píng)價(jià)），到第三代（SA：可持續(xù)性評(píng)價(jià)），其發(fā)展過程正是城市規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、環(huán)境科學(xué)、管理學(xué)、政策學(xué)等多門學(xué)科相互交叉，不斷融合的過程。藉此過程，城市規(guī)劃也由以往對(duì)具體功能目標(biāo)的追求轉(zhuǎn)向?qū)?nèi)涵更廣泛的城市可持續(xù)發(fā)展問題的關(guān)注。尤其是隨著“政策評(píng)價(jià)”的興起，對(duì)城市規(guī)劃進(jìn)行評(píng)價(jià)的技術(shù)方法與手段也將逐步完善和不斷升級(jí)?？梢云谕何覈?guó)城市規(guī)劃環(huán)評(píng)工作在不遠(yuǎn)的將來會(huì)向著多學(xué)科、多目標(biāo)及更具綜合性的可持續(xù)性評(píng)價(jià)發(fā)展，城市規(guī)劃的編制過程和規(guī)劃方法也將隨之進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整和變革。

六.結(jié)束語(yǔ)

作為一種較高層次的決策手段和規(guī)劃手段，可持續(xù)性評(píng)價(jià)正逐漸為更多的國(guó)家所接受，并成為可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略決策的重要支持工具之一。由于可持續(xù)性評(píng)價(jià)的層次性更高、內(nèi)容更為綜合、所涉及時(shí)空范圍更廣，可以通過可持續(xù)性評(píng)價(jià)進(jìn)行相關(guān)識(shí)別而避免政策、規(guī)劃和計(jì)劃帶來的嚴(yán)重環(huán)境后果，最終保證區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。

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