論火災事故調查行為的性質探析

摘 要：根據《消防法》規定，公安消防機構在火災事故調查終結后，必須依法作出火災原因認定、火災事故責任認定和火災直接財產損失核定三種行為。目前在學理和實踐中，對這三個行為的性質存在著較大的爭議。同時，行為的性質又決定了行為應遵守不同的法律規則，并涉及火災事故調查行為是否可訴，以及人民法院等有關機關如何對待這些行為的法律效力等問題，直接或間接影響著當事人的權利義務。因此，對火災事故調查行為性質的研究，對于加強火災事故調查工作，確保火災糾紛的正確處理具有重要的意義。

一、火災事故調查行為性質的認識

目前，對火災原因、責任認定和火災損失核定行為的性質的認識，從理論上和實踐中存在分歧，主要有鑒定論和行政確認論兩種觀點：

持鑒定論的人認為，火災原因、責任認定和火災損失核定行為是鑒定行為。鑒定論可細分為三種觀點：第一種觀點認為，火災等各類事故鑒定是情況鑒定，是對與火災事故有關事實和現象，通過勘驗、實驗、調查、測試、計算、比較、分析，對其作出綜合性的鑒定結論，確定事故的成因、性質、行為人及其責任。第二種觀點認為，火災事故等各類事故鑒定不是獨立的一類鑒定，而是多方面鑒定專家的會同鑒定。第三種觀點認為，是技術鑒定。火災事故責任認定是公安消防機構在查明火災事實后，根據當事人的行為與火災事故之間的因果關系，以及其行為在火災事故中所起的作用而作出的結論。火災直接財產損失核定是公安消防機構根據受損單位和個人上報的直接財產損失情況客觀地作出的評估結論。持行政確認論的人認為，火災原因、責任認定與交通事故責任認定一樣都是行政確認行為，是對某一法律事實或法律關系是否存在的判斷，具有檢驗、甄別的性質，是行政機關作出行政處理決定的前提。

二、火災事故調查行為與鑒定行為的區別

根據現行法律規定和鑒定實踐，鑒定行為與火災事故調查行為有比較明顯的區別：

1、實施行為的主體特性不同。鑒定的主體具有多元性和無地域性等特點，各類鑒定機構之間無行政隸屬關系；鑒定機構必須經政法機關批準設立或鑒定主管部門批準授權或臨時指聘；鑒定結論必須由專業技術機構的具有鑒定資格和較高專業技術水平的專業技術人員作出。而依據《消防法》和《火災事故調查規定》的有關規定，火災原因、責任和損失的認（核）定機構之間有行政隸屬關系，火災事故調查行為也具有嚴格的地域性和專屬性。火災原因、責任認定和損失核定必須以公安消防機構名義、而非以自然人名義作出。實踐中，從事火災原因、責任認定和損失核定的人員往往并不要求一定是專業技術人員。

2、行為啟動的程序不同。鑒定一般是鑒定人受指派、委托或聘請而為的行為，沒有指派、委托或聘請就沒有鑒定；同時根據三大訴訟法的規定，當事人對鑒定結論不服或有異議、需要進行重新鑒定或補充鑒定的，只有申請權，沒有決定權，決定權一般則由司法機關行使。而火災原因、責任認定和火災損失核定是公安消防機構必須依職責而主動作出的行為；當事人對火災原因、責任認定和損失核定不服的，只要在法定的期限提出申請，公安消防機構就必須進行重新認定。

3、客體和結論的表現形式不同。鑒定客體（對象）僅限于案件中經過法律或法定程序確認的某些專門性問題，只有法律認可的鑒定對象，其結論才能作為證據；鑒定書是鑒定結論作為一類法定證據的書面表達形式，它是一種法律文書，其內容和形式必須符合法律文書的要求，文字敘述部分必須具備前言、檢驗、論證和結論四個方面內容。火災原因、責任認定和損失核定作為鑒定行為的性質目前還沒有得到法律上的認可；其認定的法律文書即火災原因認定書、火災事故責任書和火災損失核定書并不具備嚴格意義上的對鑒定法律文書內容和形式上的要求，它們只是作出結論，而對作出結論的依據、過程并不進行闡述和說明。

4、對結論異議的處理方式不同。鑒定是一種科學性活動，鑒定結論只有正確與錯誤、科學與不科學之分，而沒有效力高低之分，不同的鑒定機構之間也沒有上級下級之分；對鑒定結論有異議的，只能進行重新鑒定，重新鑒定機構在作出鑒定結論時也無需對原鑒定結論作出任何的評判。而火災原因和責任認定的機構之間則存在行政隸屬關系，當事人對火災原因、責任認定不服的，只能向其上一級公安消防機構或主管公安機關申請重新認定，重新認定結論可以維持、變更或撤消原認定；重新認定機構在作出撤消認定時，既可以直接作出認定，也可以責令原認定機構重新作出認定；當事人對火災損失核定不服，只能向上一級公安消防機構申請重新核定。另外，鑒定行為一般情況下鑒定機構是收取鑒定費用的，而火災原因和責任認定以及損失核定行為則是公安消防機構應當履行的法定職責，不能收取任何費用。

綜上分析，筆者認為，火災原因、責任認定和火災損失核定不是鑒定行為。

三、火災事故調查行為與行政確認行為的區別

根據現有法律規定和有關行政解釋，火災事故調查行為與行政確認行為是存在明顯區別的。

在行政法學上，通行觀點是行政確認行為必須是對相對人之間權利義務進行處分的行為。行政確認一經作出，即確立了一種新的具有法律約束力的權利義務關系，如縣級政府對土地使用權爭議的處理決定等。行政確認行為的顯著特征是必須創制新的權利義務關系，根據公安部的行政解釋，火災事故責任認定是公安消防機構在查明火災事故事實后，根據當事人的行為與火災事故之間的因果關系，以及其行為在火災事故中所起的作用而作出的結論；火災直接財產損失核定是公安消防機構根據受損單位和個人上報的火災損失情況進行的核定，是調查處理火災事故的一個環節，其本身并不確定當事人權利、義務，不是一種具體行政行為。由此可見，火災事故調查行為都沒有創設新的權利義務，不具備行政確認行為的特征，不能混同于行政確認行為。筆者認為，火災原因、責任認定和火災損失核定的結論在法律上并不具備當然的約束力，對當事人產生約束力的是有關行政機關或司法機關在通過審查采信認（核）定結論，并據此作出的行政處理或司法判決，并不是認（核）定行為本身。實踐中，在火災事故的刑事、民事法律責任追究中，司法機關對公安消防機構的認（核）定結論正確性沒有疑議時可以采信作為定案的依據，如果認為公安消防機構作出的火災認（核）定行為確屬不妥的，則可不予采信，而以人民法院審理認定的案件事實作為定案的依據，這種處理辦法在司法審判中已得到實踐。因此，筆者認為，火災事故調查行為只是對火災形成的原因、當事人的行為與火災事故之間是否存在因果關系、以及其行為對火災發生的作用程度和火災損失起證明作用，是一種行政證明行為。