探索有效的城市空間控制與引導模式

【摘 要】 近年，包頭城市的發展，在經歷了“量”的積累之后，正朝著提升“質”的方向邁進，在“質”的提升中，城市空間品質的提高成為備受關注的問題。本文從理論與現實、價值與戰略的層面，闡述和探討城市空間形象的基本內涵，要塑造美的城市空間形象，關鍵是建立規范有序的城市空間新秩序。最后，探索了有效的城市規劃控制與引導模式，提出了空間政策制定和實施的建議。

【關鍵詞】 探索；城市空間；空間秩序；控制

空間，人類賴以生存和發展的必要條件。人們在空間中生活，同時也改造著、創造著生活中的空間，追求空間的完美，空間已經成為人們追求物質和精神生活的家園和樂土。近年包頭市提出建成“生態宜居的區域性中心城市”的目標和要求，城市空間形象的塑造以及城市發展必將得到有力和有效的提升。

一、塑造城市空間形象的目標

塑造城市空間形象，是現代化建設的需要。城市，是人口、財富、活動高度聚集的地域中心，城市現代化，既是整個地區經濟社會發展現代化的重要組成部分，也是地區現代化的標志。要保持經濟的持續發展，要改善投資環境，要增強發展后勁，只有依靠城市綜合環境的提高和城市整體功能和總體競爭力的提升。

塑造城市空間形象，是建設“宜居城市”的需要。空間的美，建設“宜居城市”的必要條件，要通過空間序列有情節線索的排列與變換，取得符合視覺規律的空間節奏。包頭位于內蒙古自治區西部，北靠蒙古國，南臨黃河，城市選址背山面水，城市由相對獨立的東（河）、九（原）和昆（區）、青（山）兩城區組團呈東西向帶狀布局，兩組團相對獨立由綠色空間穿插環繞的布局形態，綠地楔入的生態框架，充分顯示了城市對自然的尊重，對自然的利用，與自然的共生，亦為包頭建設生態城市，實現宜居城市發展創造了條件。

塑造城市空間形象，是城市形象的需要。空間與空間、空間與建筑、建筑與環境之間的相濟互補，均衡共存，才能構成城市之美。包頭市經過幾代人的共同努力，城市的空間布局和景觀環境已形成特色，尤其是城市的布局形態、園林綠地系統、城市街道廣場是包頭市景觀特色的基石，形成了包頭市景觀的整體框架。包頭最具特色的是鋼鐵大街，該街是包頭新市區東西向的主軸線，它與廣場、綠地等開放空間和標志性建筑相結合，東起工人文化宮廣場，對景于城標“三鹿”雕塑，中間有勞動公園、銀河廣場、阿爾丁廣場、八一公園、東方紅廣場，西止于昆都侖河，是交通為主的綜合性道路。紅線60米，斷面形式為三塊板，兩側建筑后退紅線，進行綠化，形成步行空間。建筑平面布局開闊有序，高低錯落有序，主從空間。主附建筑配置得體，街道空間尺度比例親切、宜人，風格以現代為主，統一和諧、富有韻律，充分體現了北方開闊舒展特色。

二、建立規范有序的城市空間秩序

城市空間規劃的主要任務就是從本地實際出發，建立規范有序、高效暢通、生態宜居的城市空間秩序。

謀劃城市發展戰略布局，分類開發規范秩序。包頭城市要推進主體功能區規劃，主要根據資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，統籌考慮未來區域的人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，進而進行科學的國土空間劃分。明確重點的開發方向，首先是優化開發區域，重視重點開發區域，嚴格把控限制開發區域，全力保護禁止開發區域。

實行多元化空間轉型戰略。各個城市由于其發展階段和特點的不同，其空間結構也具有自身的特殊性。對包頭城市而言，應發揮集聚經濟效應，強化和突出區域性服務功能。主城在新一輪空間開發過程中必須徹底摒除以園區代城市、重園區輕街市、重工業輕服務業的思維定勢，轉變工業園區作為第一驅動的開發模式，切實樹立服務經濟為主導的開發模式。

在空間資源配置上，首先要滿足城市綜合交通及市政基礎設施用地及學校、醫療衛生、文化體育等公共服務業發展用地；重點保障物流園區、物流基地、物流中心、區域市場、會展中心等重大服務功能載體性項目用地；充分滿足商務中心、商業中心、特色商業街區等服務業包括現代服務業密集發展區用地；大量增加公共休閑用地；大力壓縮主城區特別是主城核心區二、三類工業用地空間。要實行適度分散化戰略，有目標有秩序的向輔城薩拉齊和各旗縣中心鎮和產業集中地組團式結構轉型。即優化城市空間結構，同時解決主城與輔城、旗、縣、區同質化競爭問題。

三、城市空間開發的政策制定和實施建議

包頭作為內蒙古最大的工業城市和我國西部重要的工業城市，在城市發展中也存在空間矛盾尖銳化，空間資源配置的行為規則缺位的問題，對空間資源的濫用造成了城市空間的無序擴張，各經濟主體的利益沖突又引發諸多的社會問題，空間資源的配置規則和秩序還遠未能建立，這就使得確立空間政策體系以主導城市開發和城市建設，顯得異常急迫。在當前條件下，空間政策作為城市政府重要抓手之一，對于未來城市發展至關重要，為規范城市空間開發秩序，提出如下實施建議。

將近期建設規劃（后簡稱“近期規劃”）打造成統籌空間政策和行動的平臺。從目前包頭出臺的各項空間政策看，政策之間相互抵觸、沖突的現象仍然存在。在“點”上，各級政府有著自身利益考慮，基層政府積極推動以土地和勞動力為主要要素的粗放型經濟發展模式，客觀上與市政府提倡的產業機構升級目標相背離；在“面”上，各職能部門都從部門利益出發，出臺的政策和具體行動以部門利益為重，無法從全局的角度來統籌考慮城市發展和城市建設的實際需要。

有鑒于此，當前需要打造新的統籌城市發展的各項政策和行動的綜合平臺。在發揮規劃調控功能前提下，構建空間統籌和整合機制，通過年度的空間利用滾動實施機制完善整個規劃的實施體系。城市近期規劃作為五年期的指導城市發展和城市建設的空間的綱領性文件，在時序上與國民經濟與五年計劃相吻合，將其打造成空間統籌整合的綜合平臺，促進空間資源的集約高效利用。

賦予規劃行政主管部門空間整合和協調統籌的綜合權限。空間政策包括直接或間接影響到空間的各項政策，涉及經濟、社會、生態等領域。象產業政策、土地政策、交通政策和住房政策等，都是由各自的行政主管部門頒發，缺乏必要的協調，不僅各項政策本身的政策效應降低，還會影響其它政策的實施。為避免這種現象出現，必須賦予規劃部門空間政策整合的綜合職能。一方面，應將各職能部門的規劃權限剝離出來，統一集中到規劃部門，今后各職能部門的行業規劃應由行業主管部門和規劃部門共同編制，以規劃部門為主；另一方面，各職能部門在制定具體政策時，凡涉及空間利用的，必須征詢規劃部門的意見，并與之相協調，以保證空間資源的統一管理和政策的協同性，避免空間政策的編制和實施受部門利益左右。

創新城市空間發展模式，推進組團發展戰略。以創新的思維研究解決城市發展中的問題，進一步優化城市空間和產業布局，完善組團功能定位，科學規劃城市大交通體系，把提升城市承載和輻射能力，做強城市功能，實現城市資源空間、發展空間與城市競爭力同步拓展，放在城市規劃的首要位置。一是將保護耕地、優化空間布局、實現城鄉一體化發展的空間戰略融入新一輪《包頭市城市總體規劃》中。二是進一步研討、闡述生態宜居新城市框架的科學內涵，展現包頭市在城市發展新模式方面的有益探索和實踐成果，實現城市空間發展的跨越。

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