建立健全草原生態補償機制的對策研究

摘要 本文通過分析我國草原生態補償機制的現狀和存在的主要問題，針對建立草原生態補償法律機制和監督管理體系、拓寬草原生態補償方式等方面提出幾點建議。

關鍵詞 天然草原 生態補償 補償機制

中圖分類號：F207 文獻標識碼：Ａ

我國最大的草原綠色生態屏障破壞嚴重，已造成巨大的經濟損失和潛在的生態安全威脅。建立健全草原生態補償機制，是草原生態環境恢復和建設工作的核心內容，也是構建草原生態安全的重要手段。

一、草原生態補償機制的內涵

所謂草原生態補償，即指草原使用人或受益人在合法利用草原資源過程中，對草原資源的所有權人或為草原生態環境保護付出代價者支付相應的費用。草原生態補償主要包括政府或受益人對保護者的必要補償以及利用者對生態恢復的付費補償。可見，確定補償主體、補償對象、補償標準和補償方式等問題，是草原生態補償機制的基本內容。

二、我國草原生態補償機制的現狀

我國《草原法》第39條規定：因建設征用或者使用草原的，應當交納草原植被恢復費。《土地管理法》第47條規定：征用草原的土地補償費和安置補助費的具體由各省、自治區、直轄市參照征用耕地的土地補償費和安置補助費的標準規定。而現行草原生態補償具體措施往往附隨草原生態恢復和建設的工程、項目出現，缺乏整體性和可持續：

1、增加飼草料供應量，實施草場補播和圍欄建設補償。為提高草地生產力，各地方因地適宜積極采取措施。寧夏自2003年起每年籌集補助資金5000多萬，按照多年生牧草地每畝20元、一年生牧草地每畝8元的標準對牧戶進行補貼，積極扶持人工種草。內蒙古、新疆和青海率先實施草原圍欄建設。補助標準為青藏高原地區，每畝建設投資20元-25元；其它地區每畝建設投資16.5元-20元。其中，中央補助70％，地方和個人承擔30％，2011年國家又將圍欄建設中央投資補助比例提高10%。至2011年底，全國共完成草原圍欄建設任務7.78億畝。

2、實行禁牧封育，實施禁牧、休牧以及輪牧補償。國家劃定草原禁牧、休牧、輪牧區，中央財政按平均每畝6元給予補助。部分地區以糧代補，按季發放，以解決飼草料短缺問題。以草場畝為單位，對全年禁牧區每畝每年補助飼料糧5.5斤-11斤；對于季節性休牧按休牧3個月計算，每畝每年補助1.38斤-2.75斤，補助年限5-10年不等。除此之外，內蒙古在草原生態嚴重退化的區域實行階段性禁牧，對此區域的牧民每年給予每畝草原５元的補償，每人每年的補償金額為3000元-5000元，連續補貼５年；對于輪牧區的牧民，每年給予每畝草場0.5元的補貼，每人每年的補貼金額為500元-1000元。

3、控制草場載畜量，實施草畜平衡獎勵。對禁牧區域以外的可利用草原，在核定合理載畜量的基礎上，中央財政按每畝1.5元對未超載放牧的牧民給予獎勵。西藏的那曲地區的試點縣實施按照畜種補償的以草定畜補助獎勵，如每匹馬300元、每頭牛250元、每只綿羊50元、每只山羊40元等。

4、鼓勵牧民培育良種，落實生產性補貼政策。除肉牛和綿羊外，將牦牛和山羊一并納入良種補貼范圍，給予牧區畜牧良種補貼；對八個主要草原分布省區的人工草場給予牧草良種補貼。并對八省區約200萬戶牧民給予牧民生產資料綜合補貼，每戶500元。

5、建立專項資金，實施配套設施的補貼。地區政府建立專項資金，用于配套設施補貼。如統一購進粉碎機、脫粒機等飼草料加工機械，補貼草原禁牧休牧的牧民；籌集資金進行建立標準化向陽棚圈、青儲窖池建設以及打轉水井的補貼；還建立購買移民住房補貼等各項惠民補貼政策。

時至今日，草原生態補償工作雖已取得一定進展，但是在健全草原生態補償機制方面還存在一些亟待解決的問題。

三、存在的主要問題

1、草原生態補償機制不健全，缺乏法律保障機制。現行草原生態補償政策多傾向于短期性、時效性，沒有形成長效機制，也缺乏法律支持。一方面，投入資金比較分散，容易引起部門分割、重復建設，國家財政投入浪費嚴重；另一方面，各種補償條款沒有明確的法律規定可以依據，隨意性較大，增加了政府政策協調的壓力。

2、部分草原資源產權不明晰，責任主體難以鑒定。我國實行草原家庭承包經營，目前已承包2.08億公頃，占可利用面積的68.3％。還有31.7％的可利用草原沒有承包，且已承包的草原中還有48.7％沒有承包到戶，仍然處于集體或者混用狀態，經營權和所有權不明晰，補償主體難以明確鑒定，造成補償措施無法具體落實。

3、補償標準和方式不適宜，不利于牧民生存發展。草原生態補償措施普遍存在標準偏低、方式單一的現象，禁牧休牧區域和執行以草定畜區域的牧民僅靠補助難以維持正常生活，出現了諸多偷牧濫牧、私自超載等違反禁牧休牧和草畜平衡規定的案件。同時，也造成生態環境的“二次破壞”。

四、健全草原生態補償機制的幾點建議

1、重視草原生態補償，建立健全法律保障機制。筆者認為，要建立健全草原生態補償機制，需要以立法的形式研究確定草原生態補償機制補償的主體、對象、標準和方式，并就環境保護、補償資金運作等問題納入到具體的法律體系中加以明確規定；各區域還要針對地區的差異性和特殊性，調整思路，制定地方性法規和政策，確定具體補償制度，并配套監督管理體系和考核制度，確保執行效果。樹立草原生態補償機制的法律權威地位，建立至上而下的“補償到位、監督管理、有效保護”保護體系。

2、結合草原長遠利益，并行自然修復和人工草地。政府可以在實施禁牧舍飼、圍欄封育、休牧禁牧的同時，建立人工草地基地，進行質量改良，提高生產能力。一要堅持因地適宜，提高草地經濟效益。如在半荒漠地區旱作條件下適宜種植沙打旺，在貧瘠土地的地區適宜種植高丹草和蘇丹草等耐干旱草種，氣候溫暖、夏季較長的地區可以選用三葉草等。二要注重完善人工草地生態系統，避免有害物質直接污染地下水。

3、倡導草原生態研究，提供科學治理草原依據。社會各界要高度重視草原治理的科學方法，可以在有效利用水資源、控制二氧化碳排放量、草原生物物種多樣化、鼠蟲害防治、氮循環等草原生態服務功能進行系統性研究，將研究成果應用于草原生態補償機制實踐措施中，也可以為相關部門決策提供科學依據。

4、拓寬生態補償手段，推動草原經濟發展能力。筆者認為，除現行的現金和實物補償方式之外，還可以采取提供技術援助和政策補償等方式。技術援助方面，國家可以提供智力、勞動技能、技術咨詢、生產資料等方面的培訓和補償。如，提供低產田改造、良種牲畜培育、肉牛羊育肥等新型先進生產技術應用的指導培訓，剩余勞動力的就業培訓等各項活動。政策補償方面，需要國家采取優惠政策鼓勵和發展牧區草原經濟。一方面，國家可以在配套設施、機械應用、發展畜牧業等方面實行減免稅政策，充分調動牧民積極性。另一方面，可以適當引進企業資金，將生態補償與地區特色產業、優勢產業相結合起來，推動草原牧區的產業化進程。

5、調整草原管理體系，保護草原生態補償成果。筆者建議，國家建立專職部門，全面分管草原生態環境補償工作的開展和實施，建立健全監管和考核體系。進一步推行草原家庭承包責任制度，依法實地勘察，明確承包戶草原的邊界范圍，并將草原生態恢復和建設工作落實到戶，充分調動牧民自覺保護和合理利用草原資源的積極性。

我國草原生態環境的恢復和建設依然是一個浩大緊迫的工程，草原生態環境的現狀要求我們盡快建立健全草原生態補償機制，將改善成果從局部擴展到整體，從根本上遏制草原生態環境被破壞的局面。□

（作者：李曉亞，廣西民族大學2011級刑法學專業碩士研究生；趙斌，廣西大學2010級民商法學專業研究生）

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