務實規劃——小城鎮建設管理的必由之路——以重慶市萬州區走馬鎮為例

楊洪露，鄭成秋，喬娜，熊軍

（重慶市萬州區規劃設計研究院，重慶 404199）

“十二五”規劃提出“積極穩妥推進城鎮化”，“按照統籌規劃、合理布局、完善功能、以大代小的原則，遵循城市發展客觀規律，以大城市為依托，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮協調發展。”因此，小城鎮規劃建設管理必須結合小城鎮的發展現狀，以小城鎮的合理發展需求為出發點，做到務實規劃。既要保證規劃的前瞻性，又要保證規劃的可實施性；在建設上，要嚴格把守質量關，以規劃指導建設；在管理上，要權責明確，健全公眾監督制度。

1 我國小城鎮規劃建設管理中存在的問題

1.1 規劃盲目套用大中城市模式，地方特色不突出

目前，我國小城鎮在規劃編制過程中存在盲目套用大中城市規劃模式的現象，小城鎮特色開始喪失。小城鎮規劃往往不注重自身的地形條件、景觀特色，盲目追求大中城市規劃的幾何性與功能分區，造成小城鎮特色多樣性的減弱和原本良好的城鎮空間與肌理的破壞。對城鎮特色認識有待提高，只注重小城鎮內容要素的共性方面，沒有注意到諸如山形水勢、建筑材料和歷史文化等方面的有效挖掘和利用，造成小城鎮地方特色不突出，最終呈現“千鎮一面”。

1.2 規劃與現狀脫節，規劃可實施性差

在小城鎮規劃過程中，部分城鎮規劃管理人員因規劃思想過分受到束縛，城鎮規劃缺乏前瞻性，大量建設項目使用壽命短或重復建設現象嚴重，浪費大量的人力財力,影響小城鎮的發展?；蛘哂捎诩惫?，規劃過度超前，不切實際，造成規劃實施效果差，城鎮規劃僅僅成為一張“圖上畫畫，墻上掛掛”的無法實現的“藍圖”。

1.3 過分強調物質環境建設，可持續發展觀念不強

目前，我國小城鎮規劃以物質環境建設為重點，偏重單純按照規模評判模式進行評價，屬于粗放式、淺層次的規劃。在小城鎮規劃中，對地形地貌存在的生態價值則考慮較少；景觀與綠地規劃設計太過偏重于內容的安排和形式的賦予，對園林和綠地的生態學意義考慮不周；環境保護規劃仍停留于運用技術手段控制環境污染的層面，缺乏小城鎮總體生態環境保護的理念。

1.4 鄉鎮企業離土不離鄉，難以形成規模經濟

小城鎮是城市帶或城市群的重要組成部分，小城鎮能從大城市的發展中尋求到產業合作和發展動力。但是大多數小城鎮散落于農村大地，被更多地強調從農村內部集聚資源。我國小城鎮對農村人口的吸收大多是通過鄉鎮企業來實現的，但實際情況卻是大多鄉鎮企業分散在村莊，沒有積聚于鎮區范圍內，難以形成規模經濟。

1.5 存在“重硬件、輕軟件”的建設思路

許多小城鎮熱衷于整修街道鎮區，忽視產業規劃和配套服務，鄉鎮企業職工過著“日出而作，日落而息”的“候鳥式”生活。另外，由于疏于基本的日常管理，一些新興的小城鎮人員混雜，部分地區甚至成為“黃賭毒”聚集和藏污納垢的場所，這都使得社區在整合舊居民和“新移民”方面的作用未得到充分發揮。在實際發展過程中，小城鎮的社區有些成為政府系統的“附屬單位”，承擔著行政職能；有些卻發育不完善，無法正常發揮其作用。不但沒有形成應有的公共服務能力，反而還降低了小城鎮對居民的吸引力，成為小城鎮可持續發展的重要障礙。

2 走馬鎮城鎮建設管理中存在的問題

走馬鎮位于萬州區南部，是渝東、鄂西的一個典型的商貿集散小城鎮。全鎮幅員面積180.3km2，現有16個村，3個居委會，總人口約5萬人。走馬鎮氣候溫和，雨量充沛，四季分明，冬暖夏涼，盛產農副產品。反季節蔬菜、果桑、筍竹、兔業養殖等產業初具規模，旅游資源豐富。

近年來，萬石路的開通縮短了走馬鎮與萬州中心城區的空間距離，城鎮社會經濟迅速發展。但作為典型的三峽庫區山水城鎮，走馬鎮沒有充分發揮自身的特色和優勢，在城鎮規劃建設管理中還存在著以下幾個方面的問題。

一是未注重建立合理的村鎮體系。村鎮體系對整個鎮域發展引導和控制力度不夠，鎮域資源過度向鎮區聚集。村莊建設缺乏有效的規劃管理控制，建設“隨心所欲”，小規模建設各自為政，不利于建設水平的提高，為以后的居民點改造整治留下了隱患。

二是重點發展產業過多。包括果桑、筍竹生產加工、反季節蔬菜種植和兔業養殖，缺乏特色產業和支柱產業。

三是盲目追求城鎮快速發展，對城鎮建設風貌引導和控制力度不夠。部分城鎮建設簡單借抄，建筑天際輪廓線凌亂，城鎮可識別性差，城鎮建設與功能分區結合不夠，建筑單調無特色。

四是規劃建設過程公眾參與不夠。部分建設一味追求眼前經濟效益，沒有充分兼顧城鎮居民的公共利益。

五是城鎮和村莊公共設施建設滯后。城鎮公共開敞空間建設投入不足，休閑娛樂場地缺乏。缺少長途汽車站、污水處理廠等基礎設施。部分村莊學校、衛生院等設施不足，居民上學、就醫等極為不便。

3 城鎮建設管理中務實規劃策略探索

走馬鎮在城鎮規劃建設管理中出現的諸多問題，要在城鎮發展過程中得到解決，必須要做到務實規劃。要做到務實規劃，必須從城鎮和村鎮體系的構建、城鎮定位、城鎮設計引導、公眾參與、公共設施配套建設和監督檢查制度等方面綜合考慮。

3.1 注重構建城鎮和村鎮體系

3.1.1 構建城鎮體系

城鎮體系是指在一定區域范圍內由功能各異、規模不等、既相互分工又密切協作的城鎮組成的空間組織形式。它具有多層次性、開放性和發展性等特點。小城鎮的建設必須在城鎮體系的大背景下，協調好“點”與“面”的關系。通過對城鎮體系的研究，達到人口、產業與城鎮的合理布局，協調城鎮之間以及城鎮與城鎮體系之間在經濟、社會、環境等方面的聯系。

走馬鎮地理位置優越，主要以商貿物資集散為主，能夠充分利用其作為區域性的物資集散中心的優勢，大力發展社會經濟，強化城鎮經濟職能。走馬鎮在萬州區城鎮體系中的定位應以此為出發點和支撐點。

3.1.2 構建村鎮體系

村鎮體系是指一定區域內（如小城鎮內），由小城鎮與不同層次的村莊、村莊與村莊之間相互影響、相互作用、彼此聯系而構成的相對完善的系統。

走馬鎮應在遵循有利于促進全鎮社會經濟發展的原則下，將走馬鎮的村鎮體系等級結構規劃為小城鎮、中心村和基層村三級，建立一個合理而完善的村鎮體系。通過對村鎮構成要素和職能的合理分配，集中發展小城鎮，適度發展中心村，控制發展基層村，使整個小城鎮社會經濟快速發展。

3.2 努力尋求產業支撐，準確把握城鎮定位

小城鎮建設發展需要自己的特色產業，種類不一定要多，但要做到有特色，能成為鎮支撐產業。走馬鎮是一個農業大鎮，特色養殖、特色種植和特色旅游具有最大的優勢，有條件發展成為城鎮支柱產業。應加快農業結構調整，走高效、立體、生態農業道路，結合地區資源特點發展農副產品深加工企業，使龍頭產業成為發展農村經濟的重要支撐。

小城鎮性質定位更要準確地把握住小城鎮發展的方向，挖掘城鎮的自身優勢，發展形成產業支撐，推動小城鎮社會經濟快速發展。

3.3 加強小城鎮城市設計引導，注重城鎮特色塑造

我國傳統小城鎮從選址上依山傍水，保留最原始的自然生態風貌，到人性化的公共空間設計，彰顯著山水城鎮的特色。在山水城鎮規劃編制過程中，要平衡城鎮發展動力和山水歷史環境保護要求，對稀缺、不可移動、不可再生且具有特殊意義的山體和水系進行保護，對濱水臨山區域應以城市設計為依據分片分類打造。注重山水要素之間的聯系，提倡尊重歷史，對歷史文脈和城市精神的傳承[1]。研究小城鎮的發展進程，做好基礎研究，對小城市的歷史、文化傳統、居民心理、行為特征及價值取向等進行分析，并融入現代生活功能，形成小城鎮獨具地域特色的街道景觀和城市風貌。

走馬鎮靠山臨水，路隨山轉，城鎮規劃應充分結合復雜多變的地形地貌，通過道路與地形地貌的結合，最大限度地保護原有的生態環境，塑造獨特的城鎮空間；合理的功能分區，建設成為獨具特色的山地濱水小城鎮。

3.4 注重規劃建設的公眾參與和彈性控制

公眾參與在社會發展多元化和復雜化的背景下，已經成為保證規劃公平、公正和公開的重要手段之一，并逐漸滲透到規劃的每個階段。見表1。

小城鎮規劃建設的最終服務對象是城鎮居民，城鎮規劃建設實施與百姓的利益息息相關，注重規劃建設的公眾參與，大大提高了規劃的可行性。公眾有效的參與城鎮規劃的各個階段是務實規劃的重要方面，也是未來城鎮規劃的必然[2]。公眾參與城鎮規劃的編制、實施和管理，能有效提高規劃的實用性和可操作性[3]。

表1 目前我國公眾參與規劃建設的主要形式

隨著城鎮的建設和發展，在一定條件下也需要對規劃做局部的修改。如果規劃需要大范圍的修改，涉及到城鎮的主題建設就要重新修編。在編制規劃的時候要有充足的彈性，給城鎮的發展留有足夠的空間。但是規劃中的這種彈性不能是隨意、無限制的，而是要有一定的約束性。在城鎮規劃實施過程中也要不斷地發現問題、解決問題，要通過不斷地修正規劃編制中存在的問題，使規劃更有效地指導城鎮建設。

走馬鎮要做到務實規劃就要在規劃建設管理的各個階段通過不同途徑、采用不同方式最大限度地讓居民參與其中。集中居民點和村委會、衛生院、中小學的選址，城鎮濱河公園的打造形式等都是居民關心的事項，在進行規劃的過程中也要最大限度地聽取居民的意見和建議。通過居民的參與，規劃建設充分采納居民的意見和建議，這將在很大程度上提高規劃的可實施性，最大限度地做到讓居民滿意和放心。

3.5 注重以人為本，完善公共設施配套建設

鎮域、鎮區規劃都應根據自然、地理、交通等環境特點劃分片區，建立分級公共設施配套體系，包括教育、文化、醫療衛生、金融等各個方面，提升小城鎮公共設施服務水平。規劃編制階段要充分研究，合理布局，教育做到幼兒園、小學不出村或不出片，中學不出鎮；就醫做到小病不出村，一般疾病不出鎮；污水進行生態處理，解決污水直接排放引發的一系列問題。

公共設施的規劃建設水平決定農村地區的經濟增長速度和文明程度。在提倡小城鎮公共設施現代化和均等化的同時，也應通過小城鎮公共設施配置引導居民向城鎮或中心村等村莊遷移，減少社會資本的浪費，為居民創造良好的居住環境和就業條件。

走馬鎮應根據需求，合理設置展覽館和科技活動中心等文化設施、衛生院和計劃生育指導站等各級醫院衛生設施、中小學和幼兒園等教育設施等，為居民創造更為優越的安居環境。在規劃期內，不斷建設完善城鎮公共設施配套，并提高公共設施的服務水平。

3.6 加強規劃建設管理，健全督促檢查制度

在制定科學合理的城鎮規劃后，加強規劃建設的管理尤為重要。所以必須盡快建立健全監督檢查制度，建立經常性的檢查、糾正和責任追究制度，確保規劃法規的嚴格執行，對性質較為嚴重的違規案件進行公開通報，對重大案件的處理采取向社會公示的制度。

小城鎮城市規劃相關部門必須自覺認真履行 《城鄉規劃法》以及相關的法律法規。對責任的追究要落實到人，處理到人，存在違法事件就要予以處理；處罰的方式也是多樣的，不僅要在經濟上承受處罰，還要給予行政處罰，嚴重的要追究刑事責任。只有通過健全督促檢查制度，才能有效保證城鎮建設按照規劃有條不紊的實施[4]。

4 結語

本文通過對走馬鎮進行以問題為導向，以解決問題為落腳點的務實規劃策略探索，強調在規劃建設管理過程中都必須做到務實規劃，這對其他小城鎮的發展具有一定的借鑒和指導作用。

城鎮規劃建設管理是一項戰略性、綜合性很強的事業，建立健全規劃體系和規劃實施管理機制是城鎮發展的重要任務之一。小城鎮發展過程中要必須做到務實規劃，才能有效兼顧各方面利益，社會公共利益才能得到最大程度的保障，城鎮才能發展出自己的特色，發揮出自身的優勢，增強吸引力和輻射力，最終實現城鎮高質量、高標準、可持續的快速發展。[5]

[1]蔡震.良好的基礎與務實的規劃—重慶江北城（CBD）控制性詳細規劃經驗介紹[J].北京規劃建設,2005(1):98-105.

[2] 吳鵬.務實規劃研究[J].山西建筑,2004，30(17)：17-23.

[3]鞠德東，鄧東.回本溯源務實規劃——玉樹災后重建德寧格統規自建區 “1655”模式探索與實踐 [J].城市規劃,2011，35(1)：61-66.

[4]舒為民，饒傳華.小城鎮規劃、建設與管理的思考[J].中國城鎮發展研究,2002，9(2)：57-60.

[5]孫施文.務實規劃，一種理想的表達方式—讀《務實規劃》有感[J].城市規劃,2006，33(2)：68-73.