江蘇財(cái)政績(jī)效實(shí)操“紅寶書”

按照我們的“正常”思維，一個(gè)地方政策的運(yùn)行，需要頂層設(shè)計(jì)，然后推動(dòng)基層實(shí)踐，然后反應(yīng)到頂層設(shè)計(jì)調(diào)整，然后再進(jìn)行成熟的實(shí)踐……

但似乎一直沒人想過，第一次的頂層設(shè)計(jì)，是從何而來的？

按照正常的想法，它就是一個(gè)經(jīng)過粗略底層調(diào)研的結(jié)果。而我們的政策修訂流程又奇慢無比，往往修訂完成，政策漏洞的利用者早就已經(jīng)吃干抹凈人走茶涼了。

所以這種做法并不科學(xué)。更好的做法其實(shí)千百年前就有，四個(gè)字就能概括：叫約定俗成。或者我們可以說的更明確一點(diǎn)，叫實(shí)踐出真知。我們通過實(shí)踐中的無數(shù)失敗和教訓(xùn)，找到一個(gè)最適宜的方法，并將它做成一種“現(xiàn)階段最好”的客觀存在。幾千年來這也是大陸法系和歐美法系的分歧所在。前者總想以文字概論全局，后者永遠(yuǎn)以案例作為后續(xù)參考。

誰更好？按照“法為人所立”的根本來說，如果案例足夠，或許后者的參考面將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過前者。

而江蘇的財(cái)政績(jī)效，就正走在一個(gè)這種以“案例法”為基礎(chǔ)的路上。更有趣的是，它給予了基層財(cái)政前所未有的政策自主權(quán)，所以江蘇財(cái)政績(jī)效的框架，是以市縣級(jí)為“試驗(yàn)者”，省級(jí)財(cái)政為“導(dǎo)向者”的雙重案例分析框架。而這一框架，已經(jīng)從兩年前我們報(bào)道時(shí)的“摸著石頭過河”，發(fā)展到了今天的“深水區(qū)”。各地市的發(fā)展方向和探索已經(jīng)趨于成熟，接下來，可能就是一個(gè)“收獲”的季節(jié)了。

那么，讓我們看看，他們究竟收獲了哪些“果實(shí)”。需要特殊強(qiáng)調(diào)的是，我們致力于制作一期可以讓其他兄弟財(cái)政“直接應(yīng)用”的“字典”類財(cái)政績(jī)效解決方案，因此我們盡量去掉了所有主觀層面上的判斷，僅以政策的實(shí)際運(yùn)行方式和實(shí)際操作層面的圖表和實(shí)際案例為準(zhǔn)則。希望能對(duì)其他地區(qū)的財(cái)政人們?cè)诳?jī)效方面的工作有所啟發(fā)和借鑒。

本文分為“政策篇”“案例篇”“表格篇”三篇，由于一些案例涉及敏感層面，我們經(jīng)有關(guān)人員審閱，模糊化了這些圖表的來源。請(qǐng)讀者理解。

第一篇：政策篇

一 財(cái)政績(jī)效的實(shí)行范圍

即使是作為財(cái)政績(jī)效“先行者”的江蘇財(cái)政，其應(yīng)用范圍也主要在專項(xiàng)資金層面。在部門資金的使用上，近年來一些地區(qū)（如常州市，鎮(zhèn)江市等）有向部門資金開展績(jī)效的趨勢(shì)和一些試點(diǎn)動(dòng)作。他們表示，部門資金的績(jī)效工作，會(huì)是以后的一個(gè)趨勢(shì)，但開展的難度極大。在捋順?biāo)胁块T及業(yè)務(wù)處室之間關(guān)系之前，該工作難以廣泛推開。

第一條策略：資產(chǎn)與資金分開。在我們的走訪中，以往行政事業(yè)單位資產(chǎn)評(píng)估類工作也是分在財(cái)政績(jī)效工作中的，現(xiàn)在基本上都已經(jīng)分開了。這樣就明確了財(cái)政績(jī)效工作的側(cè)重點(diǎn)在于財(cái)政資金而不是資產(chǎn)。

第二條策略：專項(xiàng)資金優(yōu)化/優(yōu)選。在現(xiàn)在已經(jīng)逐漸成熟的專項(xiàng)資金績(jī)效工作中，由于以往的專項(xiàng)資金名目繁復(fù)，難以逐項(xiàng)的開展財(cái)政績(jī)效工作，所以幾乎所有地市都有相應(yīng)的簡(jiǎn)化專項(xiàng)資金，并偏向于財(cái)政資金“務(wù)實(shí)”的方法。例如，在清理整合的基礎(chǔ)上，南京市財(cái)政局重新科學(xué)設(shè)置了專項(xiàng)資金。專項(xiàng)資金由原有的六大類82項(xiàng)調(diào)整為五大類26項(xiàng)，聚焦人才引領(lǐng)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、民生為先、統(tǒng)籌為要、生態(tài)為基、文化為魂等中心工作。通過清理、整合、聚焦重點(diǎn)，社會(huì)保障、就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)、住房保障、公共交通等民生保障類的專項(xiàng)資金，2012年年初預(yù)算安排增長(zhǎng)42%；教育、公共衛(wèi)生、文化體育、公共安全和其他社會(huì)改革事業(yè)等社會(huì)事業(yè)類的專項(xiàng)資金，2012年年初預(yù)算安排增長(zhǎng)47%。拋開作用不提，單純從技術(shù)層面來講，這種操作讓專項(xiàng)資金更容易與績(jī)效工作接口。當(dāng)然也有一些地區(qū)選擇了將專項(xiàng)資金中的“大頭”進(jìn)行優(yōu)選績(jī)效管理的辦法，當(dāng)然這也無可厚非。只是一個(gè)發(fā)展階段的問題。

二 財(cái)政績(jī)效的實(shí)行階段

在我們的課題研究過程中發(fā)現(xiàn)，江蘇省財(cái)政現(xiàn)在做到的是財(cái)政績(jī)效的第二個(gè)階段，即由“績(jī)效評(píng)價(jià)”到“績(jī)效管理”。相對(duì)于許多地區(qū)依然焦頭爛額在績(jī)效評(píng)價(jià)的過程中，這已經(jīng)是領(lǐng)先一步了。而在績(jī)效管理的各個(gè)層次中，江蘇省的各市正在主推預(yù)算績(jī)效管理這一“重頭戲”。變績(jī)效工作的“后置”為“前置”績(jī)效，甚至一些市局提出了“無績(jī)效，無預(yù)算”這樣的強(qiáng)制執(zhí)行規(guī)則。在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，以江蘇省東臺(tái)市與其他地市相比為例，財(cái)政資金量越小、財(cái)政項(xiàng)目越新的地區(qū)，其推動(dòng)績(jī)效預(yù)算的難度也就越小。這也變相證明了，績(jī)效預(yù)算的主要阻礙，來源于預(yù)算部門和主政者的思維固化與行為固化。一旦形成了通常意義上的“連鎖固化”的部門“鐵壁”，財(cái)政部門的績(jī)效工作將會(huì)變得困難重重。固化相當(dāng)于“堅(jiān)冰”，要“破冰”、“破繭”才能使績(jī)效管理獲得新生。

當(dāng)然我們可以擴(kuò)展來看一下。當(dāng)前比較普遍的財(cái)政績(jī)效管理工作開展思路就是在財(cái)政資金使用的全程實(shí)施績(jī)效管理，即所謂的“預(yù)算績(jī)效管理”，這種績(jī)效管理理念說穿了，實(shí)質(zhì)上就是資金使用績(jī)效管理。而“預(yù)算績(jī)效管理”遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能等同于“財(cái)政績(jī)效管理”。因?yàn)樨?cái)政職能不僅僅是預(yù)算管理，還有債務(wù)管理、資產(chǎn)管理、資源管理、監(jiān)督管理、財(cái)政政策管理等。對(duì)此，為全面行使財(cái)政績(jī)效管理職能，深入打造績(jī)效型財(cái)政，江蘇省東臺(tái)市財(cái)政局表示，要充分?jǐn)U大績(jī)效管理理念，財(cái)政職能履行到哪里，績(jī)效管理職能就行使到哪里。當(dāng)然在實(shí)際工作中，這種案例的可借鑒性還是有限的。

三 財(cái)政績(jī)效的目標(biāo)落地

與前兩年我們糾結(jié)于“績(jī)效評(píng)價(jià)難以開展”相比，現(xiàn)在財(cái)政績(jī)效生存的土壤至少在江蘇已經(jīng)有了一些改觀。上到省廳績(jī)效處有關(guān)工作人員，下到基層財(cái)政績(jī)效科等等，都有著相似的感受。但當(dāng)一個(gè)地方的財(cái)政績(jī)效工作跨越了，或者說基本跨越了“普及知識(shí)”這個(gè)初步層面的時(shí)候，那么他們就會(huì)遇到接下來的一個(gè)問題：如何落地？或者說，我們的財(cái)政績(jī)效工作是一個(gè)“虛評(píng)”，還是一個(gè)“實(shí)評(píng)”？如果是實(shí)，那么它將如何影響預(yù)算？

在這個(gè)問題的解決方法上，江蘇地方財(cái)政有著兩種不同的，但卻是殊途同歸的做法：“陽光執(zhí)行”和“頂層設(shè)計(jì)”法。

所謂“陽光執(zhí)行”法，即將所有項(xiàng)目績(jī)效（可公開部分）全部公之于眾，讓第三方權(quán)威介入績(jī)效。南京市財(cái)政局局長(zhǎng)林克勤介紹，“我們通過制度明確規(guī)范專項(xiàng)資金的設(shè)立和管理，同時(shí)財(cái)政審批環(huán)節(jié)在前期就將介入把關(guān)。在公開透明的環(huán)節(jié)上，所有的專項(xiàng)資金的預(yù)算報(bào)人大審核。”

為了更好發(fā)揮財(cái)政專項(xiàng)資金的職能作用，市財(cái)政局?jǐn)M定了《市級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金管理辦法》，對(duì)專項(xiàng)資金專門制定審批流程，規(guī)范轉(zhuǎn)型資金預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整全過程：對(duì)于新設(shè)立專項(xiàng)資金的申請(qǐng)，需要提供績(jī)效目標(biāo)，進(jìn)行可行性論證，市級(jí)財(cái)政部門審核后，報(bào)市政府批準(zhǔn)；重大資金有審批小組，實(shí)施專項(xiàng)資金安排使用全過程預(yù)算績(jī)效管理，同時(shí)規(guī)定專項(xiàng)資金明確的執(zhí)行期限，原則上不超過3年。

“專項(xiàng)資金項(xiàng)目，沒有終生制。”江蘇省某市財(cái)政局長(zhǎng)表示，“當(dāng)某些專項(xiàng)資金項(xiàng)目不符合規(guī)定的條件時(shí)，我們一定會(huì)撤銷掉，如任務(wù)已經(jīng)完成，專項(xiàng)資金設(shè)立背景發(fā)生變化，項(xiàng)目使用、管理存在問題，績(jī)效達(dá)不到預(yù)期目的的，專項(xiàng)資金都將堅(jiān)決撤銷。取消了‘終身制的專項(xiàng)資金，將更加聚焦，對(duì)城市快速發(fā)展的作用也將更加直接和有效。”

而所謂“頂層設(shè)計(jì)法”，即解決了財(cái)政無法取消或干涉平級(jí)部門項(xiàng)目的弊端。如江蘇省常州市、蘇州市等即出臺(tái)了許多“天羅地網(wǎng)”式的各種規(guī)定，讓績(jī)效工作的每個(gè)環(huán)節(jié)都“有據(jù)可查”，也就客觀的避免了其他部門對(duì)財(cái)政部門“濫用職權(quán)”的指責(zé)。

除此之外，通過取得主政者的支持，財(cái)政僅僅作為績(jī)效工作的一個(gè)“執(zhí)行者”“參與者”而非“設(shè)計(jì)者”，是績(jī)效結(jié)果實(shí)際落地的關(guān)鍵所在。鎮(zhèn)江市財(cái)政局副局長(zhǎng)陳定華告訴記者，通過幾年的工作實(shí)踐總結(jié)，做好預(yù)算績(jī)效管理工作，必須要有較為完善的預(yù)算績(jī)效管理框架體系，即具備“五個(gè)必須”：必須要有領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，必須要有完整的制度支撐，必須要有廣泛的績(jī)效理念和專業(yè)隊(duì)伍，必須要確保績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果質(zhì)量，必須要保證對(duì)績(jī)效管理結(jié)果的有效運(yùn)用。鎮(zhèn)江市委市政府對(duì)預(yù)算績(jī)效管理工作非常重視。市委書記張敬華今年在全市“創(chuàng)新爭(zhēng)光、實(shí)干興市”動(dòng)員大會(huì)上，就扎實(shí)抓好“四大行動(dòng)計(jì)劃”時(shí)要求財(cái)政要拿出政府性項(xiàng)目績(jī)效考核辦法；2012年，市長(zhǎng)朱曉明在該市召開的2013年預(yù)算編制工作布置會(huì)上提出“要建立起‘預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用的全程預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制”。這種主政者的支持，對(duì)于財(cái)政績(jī)效的工作實(shí)際上是有極大幫助的。

第二篇：案例篇

在得到這些實(shí)操案例之前，各地財(cái)政人再三說明：這是我們的心血，一定要謹(jǐn)慎處理。但他們也表示，作為財(cái)政績(jī)效工作的先行者，他們還是愿意將自己走過彎路的教訓(xùn)與其他兄弟單位分享的。“不能說歡迎學(xué)習(xí)，只能說互通有無。”江蘇省財(cái)政廳績(jī)效處處長(zhǎng)林玲表示，也希望借此機(jī)會(huì)建立一個(gè)財(cái)政績(jī)效人員互相學(xué)習(xí)的平臺(tái)，以期推動(dòng)頂層設(shè)計(jì)層面的完善。

由于版面所限，我們選擇了多個(gè)在現(xiàn)實(shí)中運(yùn)行過的案例（相應(yīng)敏感問題已隱藏）并濃縮成一個(gè)，以一種“績(jī)效日記”的形式來展現(xiàn)江蘇省財(cái)政績(jī)效在績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效跟蹤以及績(jī)效評(píng)價(jià)方面最客觀的工作流程。

績(jī)效目標(biāo)層面：江蘇省（含市級(jí)）績(jī)效目標(biāo)申報(bào)審核根據(jù)統(tǒng)一的“二上二下”程序，按照申報(bào)、調(diào)整、審核、應(yīng)用等步驟進(jìn)行。需要說明的是，全部績(jī)效目標(biāo)層面工作需要在一個(gè)月內(nèi)完成，以配合相關(guān)工作。

績(jī)效目標(biāo)申報(bào)：預(yù)算部門在編制部門預(yù)算“一上”時(shí)，（時(shí)間各地不同，故此不予體現(xiàn)）申請(qǐng)單項(xiàng)在某層級(jí)以上的項(xiàng)目預(yù)算，按照運(yùn)行保障類和發(fā)展建設(shè)類，分類填制《市級(jí)財(cái)政預(yù)算績(jī)效目標(biāo)申報(bào)表》，包括立項(xiàng)依據(jù)、必要性、可行性、明細(xì)項(xiàng)目?jī)?nèi)容及預(yù)算、預(yù)期績(jī)效目標(biāo)及指標(biāo)等內(nèi)容（目標(biāo)申報(bào)表范例后附）。

調(diào)整：首先由財(cái)政部門歸口業(yè)務(wù)處進(jìn)行初步預(yù)審，對(duì)項(xiàng)目?jī)?nèi)容及預(yù)算提出調(diào)整意見。此環(huán)節(jié)在半個(gè)月內(nèi)完成。

再審：預(yù)算單位調(diào)整結(jié)束后，財(cái)政部門再對(duì)預(yù)算部門提交的《申報(bào)表》，由業(yè)務(wù)處、預(yù)算處、績(jī)效處分別進(jìn)行再審核。業(yè)務(wù)處和預(yù)算處審核項(xiàng)目立項(xiàng)依據(jù)、必要性及可行性是否符合市委、市政府部署和事業(yè)發(fā)展需要，項(xiàng)目目標(biāo)是否具體明確，項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)是否充分體現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)要求，績(jī)效目標(biāo)與指標(biāo)設(shè)置是否科學(xué)、合理，預(yù)算測(cè)算依據(jù)是否科學(xué)合理，項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)和預(yù)算資金的匹配性；績(jī)效管理處審核項(xiàng)目立項(xiàng)依據(jù)、必要性及可行性是否充分，是否設(shè)定了明確的績(jī)效目標(biāo)，內(nèi)容是否清晰、完整，是否制定了可考量的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)值。審核情況在《市級(jí)績(jī)效目標(biāo)申報(bào)評(píng)分表》上量化打分，并提出審核意見，通過“一下”反饋審核結(jié)果。平均得分80分作為項(xiàng)目的合格線，得分合格的項(xiàng)目方可納入“二上”預(yù)算（評(píng)價(jià)范例表后附）。

績(jī)效跟蹤層面：根據(jù)江蘇省各市財(cái)政實(shí)際操作中的案例，2012年的績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目，績(jī)效跟蹤頻率為每個(gè)季度或半年。在我們的考察中，江蘇省常州市財(cái)政局推薦以季度作為現(xiàn)階段績(jī)效跟蹤的良好頻率。考慮到財(cái)政工作的復(fù)雜性和項(xiàng)目的運(yùn)行周期，一些長(zhǎng)期項(xiàng)目甚至可以半年為一個(gè)跟蹤周期。在每個(gè)跟蹤周期由項(xiàng)目部門出具跟蹤報(bào)告，并交由財(cái)政部門做重點(diǎn)篩查，保證政府資金使用效率。

績(jī)效評(píng)價(jià)層面：江蘇省各市的做法，本年度的績(jī)效項(xiàng)目評(píng)價(jià)，是在下一年的一二季度（三月-六月）完成。細(xì)節(jié)時(shí)間表（約）為：三四月份單位自評(píng)價(jià)完成并提交，財(cái)政部門對(duì)于重點(diǎn)評(píng)價(jià)（再評(píng)價(jià)）一些重點(diǎn)項(xiàng)目。財(cái)政部門會(huì)針對(duì)自評(píng)價(jià)的結(jié)果選擇項(xiàng)目，避免項(xiàng)目部門自評(píng)價(jià)的主觀性。此項(xiàng)工作約于當(dāng)年六月前執(zhí)行完畢。六月后，財(cái)政部門將挑選重大項(xiàng)目上報(bào)市委市政府，并將所有再評(píng)價(jià)報(bào)告返回項(xiàng)目主管部門，項(xiàng)目部門在收到再評(píng)價(jià)結(jié)果后，需由主管領(lǐng)導(dǎo)書面簽署整改及調(diào)整意見并返回財(cái)政部門備案。

注：由于各地實(shí)際情況不同，該時(shí)間表僅供參考。

第三篇：表格篇

在此篇章中，我們選擇了江蘇省某市實(shí)際績(jī)效項(xiàng)目的申報(bào)表和評(píng)分表，我們盡量做到讓其他地方財(cái)政人拿到之后進(jìn)行小幅度修改即可投入實(shí)戰(zhàn)的狀態(tài)，同時(shí)也希望各地財(cái)政人珍惜這些財(cái)政“實(shí)干家”們的心血結(jié)晶。