政府性基金出路

朱靜

三峽工程建設基金、鐵路建設基金、南水北調工程基金、新菜地開發建設基金、大中型水庫移民后期扶持基金等等都是政府性基金的專有名詞，看后是不是覺得和自己沒什么大關系？

其實不然，這些看似陌生的政府性基金與百姓的衣食住行都有關聯。

為了抑制蹭蹭上躥的菜價，讓居民輕松拎菜籃子，需要加快建設蔬菜基地，其中部分資金就來自于政府性基金中的新菜地開發建設基金。

保障性住房是中低收入家庭的安居夢想，也事關樓市調控成敗，保障房建設資金部分就來源于政府性基金中的土地出讓收入。

人們認為交電費天經地義，但誰會想到我們的電費中包含了大中型水庫后期移民扶持基金呢？其實電費數額里一部分是電價，另一部分就是當作大中型水庫后期移民扶持基金上繳了。

此外，當我們每月收到自來水廠的繳費通知單時，有誰會注意到水資源費和污水處理費這些細分項目？而它們卻實實在在地融入到我們的生活。

談“基”色變？

如此看來，政府性基金對于老百姓來說，確實與自身利益息息相關，那為什么卻又知之甚少？并且提到收費基金，人們往往又和“亂收費”聯系起來，談之變色，有除之而后快的感覺。對此，財政部門一位負責收費基金的工作人員分析，這些情況的出現，首先是由于自身部門對此宣傳得不夠，工作沒做到位。再者就是對政府性基金存在誤解，以至于認識上存在偏差。

上述負責人說：“相對稅收而言，政府性收費基金讓人陌生。這是因為多年來人們對稅的概念已經成型，尤其個人所得稅，是和自身的工資掛鉤，是直接交付方式，所以人們關心。但是如果談到增值稅，如果不是公司財務人員，又有多少人對其了解呢？如果問其是否交了增值稅，他肯定說沒交，因為他不知道這部分稅賦已經轉嫁到所購買的商品和服務的價格里面了。所以，這種以間接的方式來負擔的繳費形式，就會常常讓人們忽略。”

從目前各級政府部門征收的政府性基金來看，大致可以劃分為九種類型，依次為，特別課征類、附加稅類、資源稅類、環境稅類、使用費類、公有財產收入類、公營企業收入類、捐贈收入類和規費類。

以附加稅類為例，其中包含文化建設事業費、地方教育附加、殘疾人就業保障金、城市公用事業附加及城市基礎設施配套費等。

從各地的具體情況來看，所收取的政府性基金也有所差異。有的地方存在大量大中型水庫庫區基金收入，有的地方森林植被恢復費較多，有的地方存在不少新型墻體材料專項基金收入，而有的地方也存在一定數額的農網還貸資金收入。

具體到政府性基金的主要特點則具有專款專用性，有償性，時效性。

專款專用性。財政部財政科學研究所國有經濟研究室主任文宗瑜認為，稅收和政府性基金相比有顯著特點，稅收具有普遍性，一方面，稅收是依賴國家權力征收的，任何個人都無法抗拒；另一方面，稅收的征收對象和受益對象之間并無直接關系，納稅人所繳納的稅收和他從政府產品和服務中得到的收益之間并不直接相關。除非法律確定某項稅收為專項稅收，納稅人與受益人之間也沒有關系。而政府性基金則不然，它是對接受某項公共服務或福利的特定個人、活動或財產征收的，是就政府活動中提供的產品和服務而對使用者或許可證獲得者收取的費用，如學費、專業執照和許可證收費、規費、高速公路收費、公共交通收費、公園和娛樂設施收費等。“政府性基金是為了特定用途籌集的資金，必須專款專用，通俗地說，就是打醬油的錢不能買醋。”文宗瑜說。

有償性。文宗瑜解釋道，人們在繳納費用以后，可以得到相應的公共產品或服務作為回報。國家更看重收費在影響個人行為方面的有效性，而繳納人則很看重收費與其個人福利之間的相關性。

時效性。上述負責人還告訴記者，政府性基金是有期限的，國家根據發展階段和不同領域相關任務的需要，大多給發展基金設定期限。比如山西能源基地建設基金，就已經取消了。那么現在又根據需要，調整山西產業結構，加速轉型升級，于是煤炭可持續發展基金便應運而生。還有大中型水庫后期移民扶持基金是20年的期限等等。當然，有的政府性基金還暫時沒有定期限。但通常政府性基金都有所要達到的既定目標，當目標完成以后，相應的政府性基金就終結了。

規模逐漸變化

政府性基金起步于改革開放初期，“當時財政實力薄弱，資本市場不健全，銀行改革尚未起步，國家就征收基金，專項用于重大基礎設施和重大工程建設，比如三峽工程。”文宗瑜說。

中央財經大學財政管理系主任肖鵬也認為，征收政府性基金與建國以來國家財力緊張和調動地方發展經濟的積極性有關。政府性基金最初不納入到預算管理，是和預算內收入相對應的一塊由各部門自收自支、自行使用的財政性資金，因此，最初是統稱為“預算外資金”。政府性基金的起源，一方面，為了緩解建國初期國家財力緊張的局面，國家給政策，不給錢，于是給了相關部門、地方政府自行籌集收入的權力。另一方面，進入第一個五年計劃時期后，為了調動地方的積極性，開始把原來預算內的一部分收入，放到預算外管理，國家財政資金開始分為預算內和預算外兩部分，這才形成預算外資金這個特殊范疇。政府性基金就是預算外資金的一種形式。

20世紀90年代，政府性基金快速“擴容”，最多時達到上百種。肖鵬說：“那段時期，對地方預算擴大了自主權，對企業也實行放權讓利，所以預算外資金的增長超過任何一個時期，已經成為經濟運行的一個重要問題。預算外資金也成了“第二預算”。”

本世紀以來，隨著國家不斷清理規范政府性基金，基金種類不斷減少。目前共有43項，其中向社會征收的基金31項，包括鐵路建設基金、民航基礎設施建設基金、港口建設費、國家重大水利工程建設基金等，其他收入來源的基金有12項，則包括土地出讓收入，彩票公益金等。

根據財政部《關于2011年中央和地方預算執行情況與2012年中央和地方預算草案的報告》，2011年全國政府性基金收入41359.63億元，其中，中央政府性基金收入3125.93億元，地方政府性基金本級收入38233.7億元，在這3.8萬多億元中，地方政府的國有土地使用權出讓收入高達33166.24億元。

“近年來，雖然政府性基金的種類得到了控制，但由于房地產市場火爆，土地出讓收入飆升，基金的體量仍然快速變大。”中國社科院財貿所財政研究室副研究員張德勇列舉了這樣一組數字，2008年，全國基金收入1.56萬億元，相當于同期財政收入的25.5%，2009年這一比例達到26.78%，2010年更是躍升至43.07%。“十二五時期，隨著經濟增長的目標有所調整、樓市調控深化，預計基金收入增長步伐將放慢。”張德說道。

對于政府性基金征收的這些變化看，文宗瑜總結道，征收的規模越來越大，數額總量在不斷增大，征收期限也越來越長，或者是10年或是20年；但是從2005年以后，產業基金增加類別放慢了，因為發展的現實不可能讓基金種類無限增加。比如今年就沒增加多少，還是40多項。從最初的產業基金幾十項的增長到現在增加的類別放緩，是緣于我們國家的基礎設施和重點項目建設都已經初具規模，不是特別的情況國家不會再設立新的政府性基金。

深層原因

多年來，政府性基金在鐵路、電力、公路、港口、機場、郵電等基礎設施建設領域不斷地注入資金血液。但是，與公共財政預算相比，長期以來公眾對于政府性基金預算的關注程度并不是很高。文宗瑜說：“老百姓最關心的還是財政預算，其中的教育撥款，衛生撥款，預算細化到什么程度，三公經費怎么樣，而對于政府性基金大家都沒有很好的了解過。”

對此西南財經大學財政學教授馮俏彬說：“政府性基金的一個最根本規矩就是專款專用，但規范程度如何，可以通過公開引起各方關注來推進。”

但是政府性基金從非稅收入中獨立出來單獨編制預算，從理論上來說這種分類是否就有問題？并且此前也有人建議，減負就應該從政府性基金這塊“動刀”。在財政稅收收入大幅度增加的背景之下，是不是該到“清費理稅”是時候了？

中央財經大學財政學系主任曾康華告訴記者，從整體上來看，讓政府性基金退出歷史舞臺不大可能。盡管我們國家是社會主義市場經濟，但是國有成分很大，各個部門也都有自身的利益要求。從目前的情況來看，政府性基金這部分是很多地方政府財政運作的一個重要資金來源。“有些地方政府預算內資金不足的話，就通過各種的收費、專門的基金，維持自身的運作。”曾康華說道。

從全國的層面來看，這也和政府性基金收入具有較強的“土地”色彩有著千絲萬縷的聯系。文宗瑜說：“地方的土地出讓金是地方財政的大頭，土地出讓金是不可能取消的，只要我們的土地產權制度不改革，土地還是國家所有，那么出讓土地就有收入的，這不能取消，只是讓土地出讓增長速度放慢，因為國家不可能讓開發者免費使用土地吧。”

文宗瑜還從中國現階段的實際情況進行考慮，認為政府性基金對應的不是重點行業就是重大工程，雖然完成了預計目標，但是還涉及到其日后的維修以及設備更新等問題，仍然需要資金的支持，所以不可能把大多數基金都取消。政府性基金將來會面對調整的問題，哪些要保留，哪些取消，但全部取消是不可能的。

并且我國還面臨很大的一個問題，財政收入增長放緩。在這種壓力下，我們的經濟建設還是要發展的，這還是要靠政府性基金發揮作用。因為要動用公共財政收入搞建設，中央和地方政府都承受不了。

發展趨勢

在曾康華看來，有些政府性基金的收取也具有一定的合理性，而這也是經濟發展所面臨的新情況、新問題。

他舉例說，比如農產品檢測的問題，檢測需要成本，但如果上級沒有安排足夠預算的話，而又要檢測，檢測顯然是為保障老百姓健康安全，那么基于“取之于民，用之于民”的原則，就可能向老百姓收費。

有人認為，政府性基金為公共財政轉向提供了有力支撐，其本身也萌發了“民生導向”。

今天，公共財政已真正轉向民生財政。文宗瑜說，公共財政預算中除了軍費、黨政機關運轉費用、科研費用外，已基本上投向民生領域，用于民生的比重達到60%以上。

雖然大多數專家認為，政府性基金大部分是專項用于搞建設的，但正是由于政府性基金等資金的存在，才使公共財政有可能與建設“脫鉤”，騰出手來與支持民生。可以說，政府性基金為公共財政轉向提供了有力支撐。

“中國的發展將更加注重以人為本，更加注重保障和改善民生，雖然政府性基金是用于經濟建設的，但它也發揮出來間接的民生作用。”文宗瑜說，“現在基金投向民生領域的主要是保障房建設，用彩票公益金收入用于建設小區花園等健身設施，將來還可以專項投向生態環境保護和治理等新的方面。我們國家修機場，修鐵路，修公路，也是為了方便大家出行。”

張德勇告訴記者，其實國外政府的收費可能多一些，因為他們認為這樣使用要更有效率。在納稅人看來，稅收是一種強制性的支出，政府利用稅收收入提供的很多服務并不是他們所特別需要的，而收費則是針對交納者所享受的服務收取的，交納者感到在交費中獲得了回報，并具有一定的選擇權，因而更樂于接受。他說：“例如過橋費只對過橋的人征收，用于橋梁的維護。國外政府是稅少費多，使用付費會更有效率，你享有什么服務了，就交什么費。”

除此之外，政府性基金規模的迅速擴大及其收支盈余的不斷增加，對整個財政收支結構及平衡狀況都也產生了一定的影響。第一，隨著政府性基金的不斷規范，使財政支出結構發生了顯著變化，支出的強制性在不斷提高，而支出的隨意性能則趨于下降。第二，因為不同于一般的行政事業性收費，所以不用具體地對應某一項支出，有一些地方的收費在納入財政預算的大盤子后，資金的使用可以統籌考慮。這樣，政府性基金的大量盈余部分可以抵消預算內收支的巨額赤字，對實現統一預算收支平衡發揮了積極的作用。