孤獨的堅守

王云奎

今年春節期間，我又一次認真通讀了關于河南省焦作市財政改革的有關文章。這些文章先后刊登在《新理財》（政府理財版）雜志上。讀過之后，我又在網上搜索并閱讀了許多關于焦作財政改革的文章、報道、評論，之后又瀏覽了焦作的財政網站等，給我的觸動很大，也啟發了我的回憶和思考。直覺告訴我，焦作財政改革的基本方向是正確的，制度設計是創新的，各種做法和措施是具有可操作性的，并且取得的效果也有目共睹，得到了焦作各級黨政組織的支持與該市廣大人民群眾的贊許和肯定。

作為一項重大改革，能夠做到對上負責和對下負責的一致性，應該說，改革是基本成功了。更為可貴的是，焦作的財政改革一搞就是13年——作為960萬平方公里土地上的一個局部，一個小小的局部，她可能遇到的風雨實在太多，可能遇到的變數太多。焦作卻奇跡般地堅守住了陣地，把改革堅持了下來，并不斷取得新成果而為世人矚目！所以我認為，在現今的中國，焦作堪稱財政改革之典范！

頂層推力

公共財政改革最重要的目標之一是，把政府的所有收支關進預算的籠子。這一條，說起來容易，真正做起來，卻比登天還難。因為它涉及到許多部門的切身利益，你想在他們的身上動刀子，談何容易。即使你這個“管家”有破天的膽量，作為政府的一個部門，你無論如何都不可能與站在他們身后的那個位置更高、權力更大、更具威懾力的“影子”相抗衡。

對此，我有過較深體會。上個世紀90年代，自己身為西部一個種糧大縣、財政窮縣的財政局長。上任伊始，遇到的第一難題便是工資欠發。欠發工資的深層原因，是體制造成的縣級財力極度匱缺，表象則是財政部門的資金調度困難，而一些權力部門卻閑置著數量可觀的資金。我想，憑借政府權力收來的錢本來就是政府的，財政作為政府的管家，本來就有權統籌使用。不過原來沒那么弄，我也不得罪你了，可借來顧顧當下的“緊”，總該可以吧？誰知連這點都不能夠，真正的業不由主了！恰在這時，上級出臺了預算外資金“收支兩條線”管理規定，我和我的同事們達成共識開展了為期一個月的全縣范圍內的行政事業單位賬戶清理、資金清查工作，注銷了近百個預算外賬戶，將一大批體外循環的資金納入了財政專戶管理。財政這個主渠道的流水多了、活了，調度資金的回旋余地大了，保障力度顯著增強，從各個方面傳來的叫好聲不絕于耳。可是，不和諧音調也越來越多，并呈漸強趨勢。多虧遇到了開明的“頂頭上司”，在他的支持下，才使我們跨過了這個“檻”，而且成立了相關機構，健全了有關制度，使全縣的預算外資金“收支兩條線”管理基本實現了常態化，并走在了市、省前列。盡管那時的綜合預算管理與后來的管理規范相差甚遠，仍遇到了來自部門利益的拼死抵抗，可見改革闖關不容易。

2002年6月，我有幸參加了財政部召開的一次會議，聽取了時任財政部副部長樓繼偉關于預算外資金“收支兩條線”管理的報告。我才了解，這種管理上的博弈，我們基層遇到的麻煩，相對于財政高層的難處，只能用“小巫見大巫”來形容，自己的這點“委屈”，可以忽略不記。所以，我越看“焦作經驗”，越是感到焦作同志的不易和焦作精神的可貴。——當然，還有成千上萬個為人民、為政府理財而不避艱辛、不計名利、默默奉獻的財政工作者。現在我想，當時若不是自己的好“遇合”，不要說當時的局面如何收拾，就連那個令多少人羨慕的“位子”能否坐穩，都還是個問題。13年剛好是兩屆半，如果在這三任領導中，哪怕有一任稍微擺擺腰，焦作的財政改革都可能推進受阻，甚至中途夭亡——這是中國很奇怪的政治生態，但焦作成為了例外！所以，我很感慨于焦作同志的幸運。當然，焦作的這個“幸運”，孕育于中國共產黨開拓奮進、實干興邦，早日實現宏偉“中國夢”的偉大進軍的步伐中，孕育于中華民族生生不息的改革創新的精神中。因此，焦作的“幸運”又屬必然。

貴在堅持

現代化公共財政預算要求財政部門必須成為核心預算機構，樹立自己在預算分配中的權威地位。這樣，才能有效解決存在于許多方面的預算“碎片化”“軟約束”，抵制各種支出壓力，從而最大限度地實現保障民生和促進經濟社會良性健康發展的目標，真正起到國家財政應有的作用。黨的十八大和已經召開的全國“兩會”，對公共財政改革提出了更高要求，我想，當公共財政對政府收支實現全口徑預算管理的時候，現代化公共預算的目標也就實現了。焦作理所當然地成為全國推進這一改革的一面鏡子。

預算公開是現代公共財政預算的基本要求。財政是政府的管家，為人民理財，理應將收支帳目公之于眾。但過去有一段時間，自己的認識卻頗為模糊，總有一種財政崇高、財政作用巨大甚至財政神秘的思想。也可能緣于自己擔任過黨委系統的保密局長，覺得財政收支事關全縣的經濟社會發展以及黨政機關的運行，豈能隨便向外公布？不僅是財政部門，曾經縣統計局印發的統計資料上不也標有“秘密”等字樣嗎。所以有人與我聊起財政狀況時，我總是虛與應付，說到具體數據，也只是含糊其辭。更有甚者，還出現過劈手奪過來辦公室的熟朋友正在翻看的財政月報表這樣可笑而又可悲的行為。究其根源，還不是高人一等的特權思想作怪！抱有這樣的思想，要想財政公開，只能是一個字：難！其實，還有更深層次的原因，那就是為“尊者”諱。尊者是誰？當然是黨政機關，特別是黨政領導機關，自然也包括自己的同行兄弟：國、地稅部門。

那時還沒有提出“三公”經費說法，只是行政辦公費用，主要包括水電費、車輛購置及運行費、電話費、辦公用品以及公務接待等，而且預算的標準極低，只能靠日后追加。想到自己在鄉鎮當黨委書記時看到的農村貧困戶以及一些專業戶因缺乏資金而焦慮的景況，往往為政府的花銷大感心疼，我也曾常常在背地里埋怨，說政府的錢都“吃”了（接待），“燒”了（公車），“打”了（電話費）。作為一個財政局長，我深深地感到難于面對幾百名人民代表了！我最擔心的是財稅經費這一塊。盡管那時向人代會提供的財政報告所附的預算執行情況只是一張表，卻將財稅經費支出數單列了出來，那個數字的增長比例往往因比其他項目高許多而十分刺眼，我也因擔心代表的質詢，無“正解”而苦惱。果不其然，有一年的縣里的“兩會”上，有代表、委員“揪”住經費支出不放，我只好“坦白”了拿錢“買”稅的苦衷，最后只好不了了之。所以以后對于預算公開、透明之類的提法，我往往畏如虎途。雖然自己當時類似的想法做法都與現代公共預算背道而馳，但從另一個角度說明了預算公開透明的緊迫性和現實性。我也常常想，“三公經費”之所以居高不下，中央的幾百個文件管不了一張嘴，缺的就是公開透明這個利器，把一切都放在陽光下，貪腐行為不收斂才怪！上級文件不落實才怪！這次中央的“八條”一公布，各部門的“三公經費”一公開，如秋風掃落葉一般，各種人民群眾不齒的行為大為斂跡！問題的關鍵在于堅持，貴在堅持！

焦作除了做到堅守、堅持，他們還搞了“財政沙盤”，在財政的窗口地方，只要手指在“沙盤”輕輕一點，政府及部門、單位的預算收支便盡露眼底，甚至連市長的工資都一目了然！這就把政府的全口徑預算執行，徹底地毫無遮蔽地公開在了人民面前。不光如此，公民參與預算，將以往的“政府內部分錢”變為“公共分錢”，參與預算執行的監督和評價，而且，這些都已成為常態。面對人民，這是何等的忠誠！在改革的進程中，這又是何等的超前！可他們并不滿足，仍務求使各種規范愈加完善，要求愈加嚴格，效果愈加明顯。公務員說：“在焦作，花公家錢比花自己的錢還難”。采訪的記者由衷地發出了“在焦作為官，有點艱苦”的感嘆。這個“苦”人民歡迎！這個“苦”使公務員活得踏實、自信、“值錢”！這個“苦”縮短了黨、政府與人民群眾的距離，將會使人民政權跳出“其勃忽焉，其亡忽焉”的周期律！

這就是公開、透明的力量，是陽光的力量！

所以，《新理財》（政府理財版）將焦作的財政改革命名為“防腐解藥”！

焦作財政改革的推進，使財政的權威地位大幅提升，部門預算的計劃性和政策性也大大增強，在政府戰略性的資源配置中，發揮著巨大的作用。同時，績效預算改革的推進，確保公共資金支出后實現了預期的政策目標，解決了人民希望政府予以解決的許多問題。因此，焦作的經濟社會生態等各項建設，民生等多項保障等，都能夠平穩發展，財政也一躍而為萬人更加矚目。在這種情勢下，焦作財政人沒有忘乎所以，而是從一開始就更加注重使內部改革與公共預算改革同步進行，他們堅持把預算的編制、執行、監督、評價分開，設立會計工作站并垂直管理，把所有預算單位包括自己置身于全面的監督之下，而且建立了“預警”制度，這無疑是一次最無情也最明智的革命！

所以，《新理財》（政府理財版）將他們的做法又命名為“進步解藥”！

改革艱辛

我多少能體會到焦作財政改革中包含著怎樣的苦與痛的成份和悲與喜的淚水。

人的本性是趨利的。要剝奪既得利益，必然會遇到殊死抵抗。明的、暗的、文的、甚或武的，都有可能遭遇上。這時候，只能是狹路相逢勇者勝。因為你代表了人民的利益和正義的力量。回想當初，我是在許多方面對財政的作風頗有怨言的情況下上任的。用當時縣委主要領導和我談話時的話說，就是錢亂支、車亂跑、飯亂吃，影響很不好。領導當時的憤激情緒至今仍歷歷在目。說著說著有時就手指著我，好像“三亂”是我本人所為。醫治這種亂象自然是我的首選。但我打了“迂回”戰。因為，對于我這個財政新兵來說，盡快做好與上級的聯系是當務之急。同時，暫時作為一個“局外人”，如何著手治亂，我必須要冷靜處理。近一個月后，各種措施相繼出臺，并配合強大的輿論引導，局面很快改觀。但是，由于財政系統的特殊性，隨后的一段時間里，我的處境相對比較艱難。但我不退縮，也不能退縮，中國的事就這么怪，想干點事，想干成點事，沒有開明的領導還就是不成——在危急關頭出馬，有關會議上的一頓脾氣，有點火藥味的氣氛立馬轉了風向。雖然也有秋蟲嗚咽般的唧咕聲，終究翻不起浪花了。有了這一下，稍后的崗位調整就順當多了。經過前一場“戰火”，我也學會了一些用于自保的“本領”。

焦作財政的主政者卻始終是一個“徹底派”。財政內部的“四權分離”，來得一點也不含糊。明擺著的事，不僅得罪于外部，亦得罪于內部，應該是一個不太短的時期內，主政者的日子也是不好過的——盡管有當地主政者的全力呵護和支持，盡管財政內部的人后來絕大多數認為這是對自己的關心和愛護。

改革事業從來就是在理解與責難、贊揚與怨聲、支持與反對的交錯碰撞中波浪式前行的。可貴的是，改革者不斷從人民中汲取營養，堅持目標，修正航向，調整政策，穩步向前，不達目的決不罷休。焦作的財政改革是這樣，中國30多年來的改革開放也是這樣。

雖然如此，焦作的財政改革還是顯得有些孤獨。工作的轟轟烈烈，難以驅走改革者內心的寂悶；媒體的熱鬧，難掩不時夾雜而來的不和諧音符；更有甚者，有人以焦作經濟總量和增速在全省位次的下降，對改革提出實際上的質疑；財政部門甚至包括中央領導批示推廣焦作的做法而屢遭現實困境，以及專家、學者，包括改革的實施者對焦作財政改革前景、命運的憂慮，和將焦作作為全國財政改革實驗田的呼吁等等，都顯示了改革的艱辛與不易。

上文記錄的由焦作的實踐而引發的個人點滴回憶，只是想說明，自己當時的那種以解決資源短缺為目的、根本算不上改革行為，都會因觸及一些層面的既得利益而招致極端抵制，作為天翻地覆般改革的焦作，遇到的阻力更是可想而知。改革從來都是有成本的。但是，作為改革洪流洶涌澎湃的中國大地，作為改革開放已經進行了30多年的今天，這樣的成本不該也不能由改革的地區以及改革者個人承擔。焦作的改革能夠堅持十多年已實屬不易，現在到了關鍵時期，最迫切的是制度保障和政策支持！不錯，焦作的實踐或許因特質性而不具普適性，但她極具借鑒性。我們不期望一項改革措施能夠包攬一切——“雖然公共財政制度是國家政治體制最重要的組成部分”，“改造公共財政體制是政治改革的最佳切入口”——但極具前景的改革萌芽，絕不能因為沒有上級——在中國，上級常常能決定一切——的支持而被狂風暴雨摧折！

改革，作為一種永恒和沉重的努力，需要百倍千倍的韌勁、定力和努力，才能朝著既定的目標一直向前！

（作者系陜西省作家協會會員、財政部財政文學會副秘書長）