行政事業(yè)單位專項資金管理的思考——深圳市某行政單位專項資金實例分析

○曹中效

（深圳市住房和建設(shè)局）

近年來，隨著大部制改革的深化，各職能部門相互整合，有些職能部門管理的專項資金種類繁多，資金規(guī)模龐大。規(guī)范行政事業(yè)單位的專項資金核算，加強行政事業(yè)單位財務(wù)管理，充分發(fā)揮財政資金使用效益，這是各專項資金管理部門面臨的一大任務(wù)。筆者通過對所在單位管理的專項資金、散裝水泥發(fā)展基金、建筑節(jié)能發(fā)展資金、燃氣特許經(jīng)營權(quán)使用資金、“十百千萬”人才專項補貼資金、援建資金以及直屬事業(yè)單位管理的住房公積金、物業(yè)專項維修資金、招標(biāo)保證金等專項資金的管理現(xiàn)狀的了解，發(fā)現(xiàn)在專項資金不管理和核算方面還存在一定不足，需要進一步改進。

一、行政事業(yè)單位專項資金管理存在的主要問題及原因

1、專項資金的定義不夠明確

不論是《行政單位會計制度》財預(yù)字[1998]49號，還是《事業(yè)單位會計制度》、《事業(yè)單位會計準(zhǔn)則》財政部72號，均沒有對專項資金作明確規(guī)定。一般認為，“專項資金”是指國家有關(guān)部門或上級部門下?lián)艿木哂袑ｉT指定用途或特殊用途的資金。這種資金要求進行單獨核算，專款專用，不能挪作他用。在當(dāng)前各種制度和規(guī)定中，專項資金有各種不同的名稱，如專項支出、項目支出、專款、專項基金等，比如近年并入“建筑節(jié)能發(fā)展專項資金”管理的“新型墻體材料專項資金”，其征收目的是通過政策調(diào)控，運用經(jīng)濟杠桿手段降低建筑能耗，限制粘土實心磚的生產(chǎn)和使用，鼓勵和支持發(fā)展新型墻體材料，其征收環(huán)節(jié)的本質(zhì)其實是一種保證金或押金，企業(yè)若按規(guī)定使用新型墻體材料，政府應(yīng)予全額退還，只有當(dāng)企業(yè)未按規(guī)定使用時才全部或部分不予退還，不退還部分才是真正意義的專項資金或者說專項基金。事實上，不管是征收環(huán)節(jié)還是不予退還部分都統(tǒng)稱為“新型墻體材料專項資金”，甚至管理這些資金的財政部門也并不清楚這種資金的具體性質(zhì)，以為交入財政專戶的資金即為可支配的財政性資金，因此當(dāng)執(zhí)收單位向財政申請撥付返退企業(yè)的保證金時，審批時間很長，如散裝水泥發(fā)展基金就存在類似的問題。其實這樣非常不利于專項資金的管理，也不能及時向企業(yè)返退資金，還直接影響職能部門的行政效率。由此，人們對專項資金的界定基本上出于財政系統(tǒng)或有關(guān)部門的主觀判斷，尤其是隨著財政國庫集中支付的不斷改革和深化，各種專項資金一股腦并入國庫支付系統(tǒng)，比如部門預(yù)算的項目資金、政府專項資金等，由此導(dǎo)致各種資金相互混合，很不利于專項資金管理。

2、專項資金的預(yù)算編報不夠科學(xué)

筆者所在地財政對專項資金的管理，實行收支計劃管理模式。比如住房專項資金收支計劃的編報，涉及局本級多個業(yè)務(wù)職能處室及二級預(yù)算單位。在編制收支計劃時，局本級根據(jù)市政府三定方案明確的職能編報部門預(yù)算，業(yè)務(wù)處室編制專項資金收支計劃；二級預(yù)算單位作為獨立的法人單位和獨立預(yù)算機構(gòu)，其單位財會部門根據(jù)本單位業(yè)務(wù)職能編報部門預(yù)算，同時直接申報專項資金計劃。基于此，人們很難明確界定哪些項目應(yīng)該從專項資金收支計劃編報，哪些項目應(yīng)該由部門預(yù)算的項目經(jīng)費中編報，由此導(dǎo)致業(yè)務(wù)部門為了爭取更多的財政資金，有時候可能重復(fù)編報預(yù)算。再如散裝水泥發(fā)展資金、建筑節(jié)能發(fā)展資金，其管理同樣實行年度編報收支計劃，首先通過政府主管部門門戶網(wǎng)站發(fā)布項目征集公告，再對征集的項目進行分析論證，單位領(lǐng)導(dǎo)審批同意后報財政部門審批，財政批復(fù)收支計劃后即可確定具體項目。從表面上看，這種方式很科學(xué)，其實存在很多弊端，比如企業(yè)可能沒看到公告，或者對政策不夠了解，不知道如何申報項目，從而導(dǎo)致征集不到項目，專項資金收支計劃無從編報，以致政府部門在專項管理工作上處于被動狀態(tài)，不能有效履行行政職能。

3、專項資金管理制度不太健全

許多專項資金缺乏系統(tǒng)的、有針對性的管理制度。有的專項資金管理制度已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢的需要卻尚未進行修訂。標(biāo)準(zhǔn)和制度不健全，導(dǎo)致預(yù)算編報較為粗糙。由于財政部門對收支計劃的批復(fù)沒有時間約束，年度收支計劃往往一年半載后才得到財政批復(fù)，耽誤了相關(guān)項目的實施進程，導(dǎo)致當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行嚴(yán)重滯后，甚至拖延到下一年度才能執(zhí)行。有的專項資金收支計劃財政早已批復(fù)，但是由于缺乏明確的資金撥付制度，有時因資金撥付不及時而導(dǎo)致工作進度延遲，專項資金收支計劃無法得到有效執(zhí)行。

4、專項資金管理不夠規(guī)范

目前，有些單位隨意開立專項資金銀行賬戶，一個專項資金開立多個銀行存款賬戶，有的單位擅自將專項資金設(shè)為定期存款，增加了資金管理風(fēng)險和銀行賬戶管理難度，也不便于會計核算。由于財政部門對各預(yù)算單位的具體情況不甚了解，當(dāng)新業(yè)務(wù)需要開戶審批時卻要求預(yù)算單位對多種專項資金銀行賬戶進行整合，實行一個銀行賬戶管理多種專項資金，比如筆者所在單位的散裝水泥發(fā)展專項基金、建筑節(jié)能發(fā)展專項資金、住房專項資金，將這三種完全獨立而且資金量龐大的專項資金混合在一個賬戶進行管理，非常不利于專項資金的獨立管理和獨立核算。隨著國庫集中支付改革的深化，有些專項資金一股腦打包，通過國庫集中支付系統(tǒng)實行財政直接支付，由此導(dǎo)致部門預(yù)算的行政資金與專項資金混合在一起，比如部門預(yù)算資金、“十百千萬”人才專項補貼資金、部分建筑節(jié)能發(fā)展資金等都在一個零余額賬戶體系管理和核算。除此之外，各種專項資金歸屬財政內(nèi)部不同業(yè)務(wù)處室分管，比如住房專項資金，實行財政直接支付后，有些項目又不能提供銀行票據(jù)給專項資金主管單位進行會計核算。目前，有的行政事業(yè)單位沒有明確的專項資金會計核算制度，有的專項資金會計核算執(zhí)行行政事業(yè)單位會計制度，有的又執(zhí)行企業(yè)會計制度，科目設(shè)置也有很強的主觀性。

二、行政事業(yè)單位專項資金管理的改進策略

1、科學(xué)界定專項資金的基本內(nèi)涵

應(yīng)對專項資金進行科學(xué)定義，明確專項資金管理的具體內(nèi)容，確定專項資金核算口徑。比如對新型墻體材料專項資金和散裝水泥發(fā)展基金等管理方式相似的資金，征收時可以定義為“某某保證金”或“某某押金”，對未予核退的資金定義為“某某專項資金”或“某某專項基金”等；對保障性住房建設(shè)資金，不管資金來源于國有土地使用權(quán)出讓資金，還是出售或出租保障性住房資金，統(tǒng)稱為“住房專項資金”，并具體明確專項資金的使用范圍，防止各種專項資金混淆不清，方便對專項資金的核算和管理，提高專項資金使用效益。

2、加強內(nèi)部制度建設(shè)，完善專項資金管理辦法

（1）完善專項資金管理辦法。行政事業(yè)單位要對現(xiàn)有專項資金管理辦法進行梳理、整合、修訂完善，理清職責(zé)，落實責(zé)任，制訂一套系統(tǒng)、全面、有約束力、操作性強的專項資金管理辦法。（2）根據(jù)專項資金經(jīng)費來源和用途，實行分類管理。住房公積金、物業(yè)維修專項資金等非財政資金為一類資金，資金管理部門通過公開招投標(biāo)確定資金繳存及貸款銀行，制訂專業(yè)的資金增值模式，明確資金監(jiān)管部門。資金監(jiān)管部門對資金安全、增值模式和渠道及實施資金效益進行專項審計和績效評價。住房專項資金、金建工程專項資金等經(jīng)發(fā)改部門立項批準(zhǔn)的基建項目資金為二類資金，資金監(jiān)管部門主要對項目概算進行總控制。“十百千萬”工程等補貼類資金為三類資金，主要從補貼發(fā)放的及時性、準(zhǔn)確性等社會效益方面進行管理。其他事務(wù)性質(zhì)類的專項資金為四類資金，主要從項目征集、確定、審批、實施、社會效益等方面進行管理。（3）對專項資金實行合同管理。由專人負責(zé)，單位統(tǒng)一編號，對項目從立項、申報、審批、項目進度、資金撥付等全程實施合同管理，保證項目管理有效，檔案資料的完整。（4）對各專項資金銀行賬戶進行清理。對未經(jīng)審批開設(shè)賬戶的，補辦審批手續(xù)或注銷；對違規(guī)開立多個賬戶的，堅決予以注銷；擅自將財政資金辦理定期儲蓄業(yè)務(wù)的，堅決予以取消；一個賬戶管理多個專項資金的，分設(shè)賬戶管理，實行獨立專戶管理，獨立核算，定期對賬戶及資金管理情況進行核查，以保證工作成果。

3、加強部門之間溝通協(xié)作

專項資金往往涉及同系統(tǒng)的多個職能處室和事業(yè)單位，也涉及多個不同的職能部門，因此管好用好專項資金，確保專項工作有序開展，需要各單位各部門之間相互配合，有效溝通。（1）對內(nèi)負責(zé)項目申報及具體實施的部門要及時報告，并反饋項目實施進展情況，將工作中發(fā)現(xiàn)的問題與不足及時反饋到相關(guān)部門和單位，實現(xiàn)內(nèi)部工作無縫對接。（2）對外加強與外部單位的溝通和銜接，單位財務(wù)部門及時向財政申報預(yù)算，根據(jù)內(nèi)部單位反饋的項目進展情況，及時與財政溝通協(xié)調(diào)，使財政部門及時批復(fù)預(yù)算，按規(guī)定及時撥付項目進度款，資金撥付后做好票據(jù)傳遞工作，以便財會人員進行會計核算，以形成一個閉合式的資金管理模式。（3）在專項工作結(jié)束后，主動聯(lián)系審計部門對項目進行決算審計，配合審計部門開展專項審計績效評價工作。

4、強化單位財務(wù)意識

行政事業(yè)單位要準(zhǔn)確定位財會人員角色，將財會工作的職能定位于全面參與專項資金決策和監(jiān)管工作；要充實財務(wù)力量，加強內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置，明確崗位職責(zé)，權(quán)責(zé)結(jié)合；要重視財會人員培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，財務(wù)人員既要熟悉會計法規(guī)、財政政策、財經(jīng)紀(jì)律，又要深入了解并學(xué)習(xí)業(yè)務(wù)知識，以便更好地為財會工作服務(wù)，充分發(fā)揮財會工作服務(wù)和監(jiān)管的職能。

5、做好專項資金的績效評價，提高專項資金管理效益

由于各專項資金的適用范圍、項目申報方式、項目實施領(lǐng)域都相對獨立，很多項目不具可比性，為客觀、真實的反映專項支出活動取得的實際效果，單位可以建立內(nèi)部評審機構(gòu)、評審委員會或委托第三方機構(gòu)進行評審。（1）在經(jīng)濟性方面，評審專項資金管理過程中是否建立了有效的支出決算機制，支出優(yōu)先安排機制，是否克服支出過程中的浪費現(xiàn)象。（2）在效率性方面，是否能體現(xiàn)政府及民眾對專項支出在項目決策機制、實施進度、經(jīng)濟效益和社會效益等方面的要求。（3）在有效性方面，結(jié)合當(dāng)前和長遠利益，衡量使用專項資金開展專業(yè)工作中創(chuàng)造的價值，總結(jié)專項支出所取得的最終成果，并加以有效利用，營造講績效重績效促發(fā)展的良好風(fēng)氣。

三、結(jié)語

加強行政事業(yè)單位專項資金管理，必須規(guī)范專項資金核算，加強行政事業(yè)單位財務(wù)管理，充分發(fā)揮財政資金使用效益。然而，在現(xiàn)實中，行政事業(yè)單位的專項資金管理存在諸多問題，主要表現(xiàn)為專項資金的界定不夠明確，預(yù)算編報不夠科學(xué)，管理制度不太健全，管理流程不夠規(guī)范。為了加強行政事業(yè)單位專項資金規(guī)范化管理，必須科學(xué)界定專項資金的基本內(nèi)涵，明確專項資金管理的具體內(nèi)容，確定專項資金核算口徑；加強內(nèi)部制度建設(shè)，完善專項資金管理辦法；加強部門之間溝通協(xié)作，提高專項資金管理效能；準(zhǔn)確定位財會人員的崗位和角色，充分發(fā)揮財會工作服務(wù)和監(jiān)管的職能；做好專項資金的績效評價，提高專項資金管理效益。

[1]鄧輝：析行政事業(yè)單位資金管理存在問題及對策[J].現(xiàn)代商業(yè)，2011（10）.

[2]王教育：行政事業(yè)單位專項資金核算的若干思考[J].財會月刊，2011（7）.

[3]孫洪玲：淺析行政事業(yè)單位專項資金管理中存在的問題及對策[J].中國總會計師，2009（9）.

[4]趙之敏：專項資金管理存在的問題及對策[EB/OL].第一會計網(wǎng)，2010-03-02.