拿什么治理“十面霾伏”？

錢賀進(jìn) 葛江濤

聯(lián)防聯(lián)控為什么

京城，霧霾光臨令人驚恐。而環(huán)境保護(hù)部規(guī)劃院副院長(zhǎng)、《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》技術(shù)組組長(zhǎng)王金南說，河北特別是北京以南的石家莊、保定、邯鄲等地空氣污染指數(shù)，比北京還要高。

“以京津冀為例，北京和天津嵌在河北省轄區(qū)之中，大氣PM2.5污染還受到山西、河南、山東和內(nèi)蒙古的影響。即使北京將所有的工廠關(guān)閉，PM2.5也不會(huì)達(dá)標(biāo)！”中科院大氣物理所研究員王躍思說。

有一種聲音認(rèn)為，霧霾的產(chǎn)生是城市發(fā)展的必然趨勢(shì)。對(duì)此，中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院研究員孟凡說：“城市化可能是有一些影響，比如大城市交通。但像燒散煤、燒青柴的現(xiàn)象在大城市其實(shí)不存在，城市化并不見得一定會(huì)加重污染。這次華北霧霾，中小城市和農(nóng)村也是原因。”

大城市自身減排的同時(shí)，區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的效果，在北京奧運(yùn)會(huì)和上海世博會(huì)期間都得到了良好的印證。

中央的力量

上海世博會(huì)期間長(zhǎng)三角聯(lián)防聯(lián)控曾頗有成果。“兩省一市”分工，其中上海市牽頭大氣治理，水污染治理由江蘇省牽頭，浙江省牽頭固廢和危險(xiǎn)廢物治理，并實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和預(yù)報(bào)會(huì)商。但這一機(jī)制在世博會(huì)后不久就基本停止了。

在孟凡看來：“困難在于沒有系統(tǒng)的機(jī)構(gòu)去推進(jìn)。比方最近北京出現(xiàn)了高霧霾的天氣，我們要怎樣去建立一個(gè)機(jī)制，讓河北省為了減少北京的霧霾減少排放量就是個(gè)問題。”

他解釋說，大氣污染治理涉及行業(yè)十分廣泛，面臨著深層次的利益取舍，不同行政區(qū)域利益取向不同，必然影響大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的實(shí)施效果。

“像長(zhǎng)三角的油品標(biāo)準(zhǔn)問題，上海市油品升級(jí)，能源能不能供上？國(guó)家資源有限，實(shí)現(xiàn)全國(guó)優(yōu)質(zhì)油品供應(yīng)不太現(xiàn)實(shí)，甚至短期內(nèi)在長(zhǎng)三角鋪開也不太可能。如果要聯(lián)防聯(lián)控，國(guó)家層面能不能協(xié)調(diào)？”江蘇省環(huán)保廳大氣辦主任單陽說，“上海率先實(shí)施機(jī)動(dòng)車國(guó)Ⅴ標(biāo)準(zhǔn)，滿足不了的車輛流入到蘇浙徽等地，還是在這個(gè)區(qū)域排放，這些問題省際層面協(xié)調(diào)難度太大。”

煤炭消費(fèi)總量之困

《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》專門提到了開展區(qū)域煤炭消費(fèi)總量控制。它亦是大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的一個(gè)重要舉措。“一開始提出這個(gè)問題就遇到很大挑戰(zhàn)。”王金南說。

“首先是動(dòng)力問題。比方說，上海有動(dòng)力去做這個(gè)事情，上海怎么說服江蘇省或浙江省為了改善上海的大氣質(zhì)量來做一些工作？邏輯就是這樣的。”孟凡說。

“有些話不大好說，這涉及體制問題。”復(fù)旦大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系大氣化學(xué)研究中心主任莊國(guó)順認(rèn)為，“目前考核一個(gè)官員，GDP越高，政績(jī)就顯著。許多官員口頭上說保護(hù)環(huán)境，實(shí)際上很少有人承諾把保護(hù)環(huán)境與他的政績(jī)掛鉤。更多的人是說我這兒發(fā)展很快，蓋了多少高樓、有多少產(chǎn)業(yè)。這樣一來聯(lián)防聯(lián)控就無法協(xié)調(diào)。”

王躍思認(rèn)為，需要突破性的體制改革才能推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控。“各個(gè)環(huán)保局目前在執(zhí)行環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)方面，需要與其他部委進(jìn)行溝通，企業(yè)有時(shí)會(huì)通過向其他部委進(jìn)行呼吁來逃避執(zhí)行。因此，也應(yīng)該授予省級(jí)環(huán)保局更多的權(quán)力，為其提供更多的資金。”

誰的責(zé)任

說到底，聯(lián)防聯(lián)控仍是地方之間經(jīng)濟(jì)利益的博弈與平衡。

王躍思說，目前中國(guó)在排放和能源方面實(shí)行的都是強(qiáng)制性管制政策，“雖然強(qiáng)制性管制政策確實(shí)能夠發(fā)揮作用，但卻是一種低效、繁瑣、高成本的政策。我國(guó)應(yīng)該增加經(jīng)濟(jì)管制的份額，推進(jìn)環(huán)境容量資源化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)劃排污共同負(fù)擔(dān)治理費(fèi)用的政策。”

其中，首先是要健全排污收費(fèi)制度，建立完善的污染物排放交易政策。一些具體措施包括，成立跨省市的空氣質(zhì)量管理委員會(huì)，賦予類似司法權(quán)力的相對(duì)獨(dú)立權(quán)力。

這個(gè)機(jī)構(gòu)應(yīng)該有固定的經(jīng)費(fèi)來源和補(bǔ)貼分配權(quán)力，可以從區(qū)域內(nèi)各省市按照GDP百分比提取資金。

不過，“強(qiáng)調(diào)聯(lián)防聯(lián)控，首先還是把自己的事情做好。不能把什么事情都寄托在聯(lián)防聯(lián)控上。”王金南說，《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》本來叫做《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控“十二五”規(guī)劃》，發(fā)布時(shí)把“聯(lián)防聯(lián)控”去掉了，就是怕地方政府相互推卸責(zé)任。“《環(huán)境保護(hù)法》明確提出地方政府對(duì)轄區(qū)的環(huán)境治理負(fù)責(zé)。從這個(gè)層面上，我們強(qiáng)調(diào)它是一種機(jī)制，絕對(duì)不是說有了區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，區(qū)域的環(huán)境問題就都能解決。”

【原載2013年第4期《瞭望東方周刊》本刊有刪節(jié)】

插圖 ／ 短視 ／ 喬 玲