“大部制”改革再提速

趙杰

2月23日，中共中央政治局會議提出將推進國務院機構改革和職能轉變。緊隨其后，鐵道部并入交通運輸部的消息引發關注。

此番會議討論了《國務院機構改革和職能轉變方案（草案）》稿，指出，國務院機構改革和職能轉變在行政體制改革中起著至關重要的作用，需要首先抓緊抓好，將把職能轉變放在更加突出位置，繼續簡政放權、推進機構改革、完善制度機制、提高行政效能。

據悉，本輪改革從2012年開始進入計劃，由中央編辦牽頭，國家行政學院承擔了相關課題的研究。其間，該學院還曾向同行多方征求意見，借鑒日本、美國等發達國家經驗，最終成文并于中共十八屆二中全會上提交中央討論的新“大部制”改革方案，包括民政部擴大社會管理等方面的權責；食品安全監管部門整合，成立專門的市場秩序監管部門；國家海洋局擴權，強化海洋綜合管理權限；鐵道部與交通運輸部有望整合等諸多內容。

與此相關，有不愿透露姓名的專家向《中國新聞周刊》透露，新聞出版、廣播電視的合并此前也有醞釀，或將與教育部、文化部統籌布局“大文化”。但該專家也表示，具體改革結果要看國務院最終公布的方案。

“‘大部制改革絕不僅僅意味著機構合并，重在職能轉變。”中國政法大學行政管理研究所所長劉俊生在接受《中國新聞周刊》采訪時一再表示，改革核心應該在于理清政府與市場、政府與社會之間的權力邊界，“所有改革應納入法治軌道，約束政府權力，保證權力運行的公開透明。”

改革主線一以貫之

據上述會議信息，此輪改革將致力于推進管制型政府向服務型政府、無限政府向有限政府和監管型政府轉變。這一路徑在中山大學政務學院副院長倪星看來，是堅持了中國近年以來行政體制改革的基本主線。

回溯以往，改革開放以來，我國政府機構已進行過六次比較大的改革：1982年重在提高政府工作效率和實行干部年輕化的改革；1988年改革致力于政府職能轉變；1993年旨在建設適應社會主義市場經濟需要的改革；1998年重在消除政企不分的改革；2003年目標為“行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效”的改革，成立了商務部、國資委、銀監會等部門；2008年則推進了以突出公共服務和“大部制”為重點的改革。

歷次改革的脈絡基本遵循時代背景、市場規律，與國際接軌，其中政府權力配置更加科學，行政效率愈來愈高，政府理念日趨服務而非管制。

在這些改革中，距離最近的兩個階段（分別為朱镕基和溫家寶主持政府工作期間）特點非常鮮明。前一階段以打破政企不分為目標，推進宏觀歸政府、微觀放給市場的改革，搭建起政企分開的基本框架；后一階段以搭建公共服務框架為主，推進社會體制改革，是社會利益格局再調整的過程。

“兩個階段都抓住了時代發展的主要矛盾和特點，但是也都談不上徹底，均亟待進一步深化。”倪星告訴《中國新聞周刊》，前一階段的改革一度引發國際高度關注，但同樣面臨既得利益者的阻力，最終未能實現改革效果的最大化，甚至遺留下一些問題。

最顯著的問題在于，行政體制改革仍大有空間，與理想狀態及公眾期待差距較大，一些新的“大部委”并未實現1+1>2的改革初衷。“一些既得利益部門權益固化，最典型的是鐵道部。”北京大學政府管理學院副院長白智立接受《中國新聞周刊》采訪時表示，并未真正實現職能轉變的機構改革甚至成為行政效率提高的障礙，也使得監管缺位、錯位和越位現象頻頻發生。

倪星認為，隨著改革進入“深水區”，如果不盡快實現此次會議所提出的“簡權放權”目標并有效約束權力，就有可能形成既得利益集團進一步瓜分利益的格局，導致社會的碎片化。

重點不在“合”而在“轉”

劉俊生對簡權放權約權、提高行政效率的期待，甚至超過對所謂“大部制”的建立。他以美國為例，對方的國家行政機構并不比中國少，但行政效率和服務水平有目共睹，由此，他一再向《中國新聞周刊》強調自己的觀點，就是機構改革的重點不在于合并了多少部門，而在于轉變、理清了多少職能。

劉俊生表示，現行行政體制的問題主要體現為黨政權力交叉、行政行為有法不依、部門間利益扯皮等，最大的弊端是權力運行透明度不夠和約束機制缺失。而這些遠非“大部制”改革甚至行政體制改革所能根本解決的問題，需要輔以政治體制改革。

新加坡國立大學東亞研究所所長鄭永年此間撰文同樣試圖糾正以往不少人將“大部制”改革等同于機構合理化、提高行政效率的誤區，“盡管通過機構整合的機構理性化的確是‘大部制改革的一環，但并非主要內容，”他指出，此項改革的主題是建立規制政府和健全政府治理結構，但是，對此“各方面的努力還遠遠不夠”。

依據鄭永年的觀點，中國之所以在進行了許多年行政體制改革后仍未達理想目標，主要原因在于政府向企業和社會的分權并未真正到位，而這恰是未來十年中國新一屆政府啟動新一輪改革的重大突破口。配以進行的應當是政府加快建立對企業經濟活動的監管，即通過政府功能的轉型，實現從直接參與和管理經濟活動轉為對經濟活動的規制。

與此相關的另一個問題，就是政府與社會關系。鄭永年認為政府向社會分權的目標尚未確立。“政府不能向社會分權，就造成了大政府、弱政府，小社會、弱社會的局面。而該局面是今天中國諸多社會問題的結構性根源”。

在接受《中國新聞周刊》采訪的幾位專家看來，簡單化的部門合并已經導致了尾大不掉的局面，中央層面的機構改革并未實現機構的精簡。鄭永年同樣指出該問題，雖然表面上機構數量減少，但各部委下掛數千個不同形式的機構，權力尋租現象頻繁發生。

因此，鄭永年表示，“大部制”就是要建立小政府和有效政府，但由于沒有向社會分權，不管權力以怎樣的方式在政府部門之間分配和調整，結果還是在各個政府部門流轉，政府要承擔的功能還是—樣多。向社會分權是實現“大部制”的前提條件。

改革成效關鍵看服務

在倪星看來，基于“瓦格納定律”，隨著經濟的進步和增長，公共開支的份額會隨之增大，而且公共開支增長的幅度要大于經濟增長幅度。按照目前發展趨勢；中國顯然無法逾越該定律。加之市場經濟日益復雜。社會矛盾越來越多，公眾愈加不關注政府機構的多寡與人員數量，而是要看政府所提供公共服務的覆蓋面，以及服務水平的高低。政府承擔的公共服務職能增多是必然趨勢。

而政府必須回應社會的基本公共服務需求，并向上提升自我服務意識和能力、水平。“這是行政體制改革的重要目標之一，也是檢驗改革成效的重要標準。”劉俊生說。

鄭永年認為，在未向社會分權的情況下，政府本身仍然是一個無限責任政府。不向社會放權，社會就得不到權力，就很難形成社會自我管理的局面。“這就必然出現政府和社會之間的緊張關系。”

因此，在社會改革框架內，行政體制改革至少有兩方面內容：首先是提供公共服務。這要求政府職能的轉型，從推進經濟發展功能，轉型到提供社會服務功能。這種轉型必然進而要求政府機構和官僚組織的重組；其次，更為重要的是要建設大社會。近年來，社會管理成為中國政府社會改革的一項重要內容，而社會管理的主要內容就是社會的自我管理，這就要求政府給予社會充分的空間，容許社會自治力量的成長。同時，政府也要轉變自身功能，從直接控制社會轉型到通過法治來監管社會。

對于此番機構改革，倪星提醒應合理處理中央與地方的分權問題。他建議周務院層面的機構改革適宜“大部制”，避開微觀工作，強化宏觀引導和規制。但是，地方政府不宜跟著中央走，“要結合地方特色，增強地方自治能力”，否則，很容易出現部門重疊、職能缺位、權力尋租等問題，以至于改革面臨流產危險。